地方政府行为一直是制度变迁理论研究的薄弱环节，也最难评价。诺斯的制度变迁理论中，国家理论和产权理论是两大支柱。在国家理论中，诺斯抽象掉了地方政府的行为，集中考察了国家与产权主体在制度变迁中的博弈过程。中国的制度经济学研究，也仅限于对政府作笼统的分析，没有对中央和地方政府加以区分。只有中间扩散式制度变迁假说涉及地方政府的行为和作用。中央政府和地方政府的行为显然是不同的。土地出让金制度形成和变迁过程中地方政府扮演着重要角色，地方政府行为对制度变迁的路径和绩效有显著影响。

　　一、土地出让金制度变迁及特征

　　土地出让金是国家土地所有权在经济上的实现形式。土地出让金制度的形成、改革和变迁是中央政府和地方政府之间(纵向)、政府(国有土地所有者)与农民(集体土地使用者)(横向)的利益博弈过程。它与土地制度的变迁息息相关，与市场化的发展和工业化、城市化的推进密不可分。

　　(一)土地出让金制度变迁回顾

　　改革开放之初，资金短缺严重制约城市基础设施和住宅建设，筹措资金成为我国城市土地制度改革最重要的动因。中外合资企业场地费、城镇土地使用费(税)、土地使用权出让金都是土地有偿使用的重要探索形式。

　　土地有偿使用最早是1979年从“三资”企业开始的，最初叫场地使用费。为筹集城市建设资金，摆脱沉重的财政压力，实现以地养地，1980年后，国家开始在城市征收土地使用费。深圳特区在引进外资过程中，发展出多种土地收益形式。一种是土地市场发育初期的利润分成，一种是土地市场化达到一定程度后的股权收益，第三种是土地出让收益，将土地使用权出售、出租给外商，按年或年期收取土地使用费。从1980年到1981年，深圳特区以这种形式进行有偿出让土地10多幅，面积共45 400平方米，收益21 360万港元。1982年深圳就开始分用途、标准征收土地使用费，1984年又颁布了土地使用费征收的具体办法，1982-1988年，深圳市收取土地使用费6 626万元，仅占同期土地投入资金的5.4%，大致相当于同期银行贷款利息。全国情况也大致如此。为解燃眉之急，20世纪80年代初，不少城市政府在给予房地产开发企业优惠政策的同时，要求其兴建一些城市基础设施(实物地租)。1988年中央政府决定开征城镇土地使用税，收益由中央和地方五五分成。

　　靠土地使用费难以实现“以地养地”，为缓解建设资金的压力，深圳市1987年三次分别以协议出让、公开招标和拍卖方式出让土地使用权，获得土地收入达1.29亿元和88万美元。投入和产出间初步实现良性循环[2]。1988年，在试点的基础上国家制定了土地出让金的标准。城市土地有偿使用和转让制度也获得法律认可。1990年国务院出台实施条例，规定了土地出让主体、范围及年限。土地可采取招标、拍卖、挂牌和协议等方式出让。出让收益在中央和地方实行分成，以专项基金列入预算，主要用于城市建设和土地开发。至此，土地出让金制度已然成型。从1987年到1992年，全国20多个城市的土地出让收益达30多亿元。

　　1994年的分税制改革，是一个重要的分水岭。分税制改革旨在通过收入分配制度的规范化透明化提高中央收入在财政总收入的比重。它的实施，使财权向上集中，事权不断下移，地方财政特别是县级财政捉襟见肘，迫使地方政府开掘新的收入渠道，与土地有关的收入(包括税费和土地出让收入)遂成为地方政府生财的重要途径。它游离于财政监督之外，被称为第三财政。土地出让的市场化带来了可观的收益。1999-2004年官方公布的土地出让金分别为514.33亿元、595.58亿元、1 295.89亿元、2 416.79亿元、6 161.22亿元、5 894.14亿元。2006-2007年分别为7 676.89亿元、1 3000亿元。这笔数目不菲的收入，成为中央和地方博弈的财政动因，同时也是地方投资过热及官员政绩工程的重要资金来源。而且，地方政府主导的征地行为，在一定程度上造成了农村社会稳定和国家粮食安全问题。

　　1995年，国务院规定土地出让金首先用于农业和重点项目建设，其余用于城市建设，不得在财政经常性项目下使用。1997年，中央政府规定存量土地收益仍归地方，专门用于城市基础设施建设、土地开发、中低产田改造。增量建设用地收益全部上缴中央，用于耕地开发。土地出让收益全部纳入财政预算管理。这种新的制度安排是中央和地方围绕土地收益控制权持续博弈的结果。1999年起，新增建设用地出让收益中央和地方三七分成，作为预算基金均专项用于耕地开发。2004年起中央决定土地出让平均纯收益的15%以上用于农业土地开发。2006年起，土地出让净收益的5%用于城镇廉租房建设。在随后的规定中，分配进一步扩展到建立国有土地收益基金和支持国有企业改革。2006年土地调控措施规定，国有土地收益全额纳入地方预算，实行收支两条线管理，土地出让收益支出，首先足额解决对农民的补偿和农村社会保障资金，其余部分逐步提高对农村土地开发和农村基础设施建设的比重、廉租房建设和完善国有土地使用功能的配套建设。新增建设用地出让收入专项用于农田建设和土地整理开发。2007年起，新增建设用地使用费标准提高1倍，中央和地方仍三七分成。土地出让金制度改革告一段落。实践中，土地出让金制度的运行与中央政府的制度供给之间有很大落差，这在很大程度上与地方政府的行为有关。

　　(二)土地出让金制度变迁的特征

　　在城市化、市场化过程中，在分权化改革的大背景下，城市土地出让金制度呈现若干重要特征。

　　特征一：土地出让金制度变迁具有显著的财政动因和财政路径依赖特征。从财政分权开始的城市经济体制改革，在很大程度上具有“甩包袱”的性质。从1980年起，中央政府陆续实行不同的收入分成体制，1988年引入财政包干制，允许地方政府保留大部分新增收入，导致中央财政收入在财政总收入中的比重下降，1993年这一比例为22%。中央政府财力下降(指比重)导致事实上将支出责任下放给地方政府。地方支出在财政总支出的比重快速增长，从1980年的45%上升到20世纪90年代的70%以上。土地出让金改革就是在这种背景下展开的，具有筹措收入的重要动机。这种因财政动因引起的土地出让金制度变迁，在路径上有显著的财政依赖特征。1994年分税制改革的实施，当年中央收入在财政总收入的比重由22%快速提高到55.7%，实现了中央提高两个收入比重的目标，遏制了地方政府分享更多财政收入的意愿，但却进一步强化了地方政府追求预算外收入的动机。土地出让金制度变迁的财政依赖路径被锁定，中央规范化透明化土地出让收入预算分配的努力受到地方政府增加预算外收入激励的消解，导致制度变迁的绩效不彰。