河南桐柏：公益诉讼联动协作推动跨区域环境治理

    “近年来，县检察院把公益诉讼工作融入服务大局之中，成立‘河(库)长+检察长’全面加强生态环境保护整治专班，破解了我县生态发展诸多难题，受益的是我们老百姓。”近日，在河南省桐柏县湿地公园召开的全县公益诉讼生态修复现场会上，桐柏县县长、县河(库)长贾松啸深有感触地说。

    诚如斯言，桐柏山淮河源的安宁得益于生态保护。桐柏县检察院秉持“生态优先、绿色发展、依法监督”新思路，主动作为，精准施策，倾心助力淮河流域和桐柏山区生态环境资源的保护和高质量发展。

    多方合力

    啃下盐碱地污染“硬骨头”

    “截至目前，2000多亩碱水侵蚀盐碱地已经采取生物措施等技术修复了700亩，并退还给农户复耕。”今年6月25日，时隔8个月，该院检察长王玉新一行来到桐柏鼎鑫产业园区某采矿企业，对该企业损毁耕地修复工程进行“回头看”，企业负责人详细说明了目前耕地修复的情况。

    这块耕地的及时修复，离不开河南省、南阳市两级院联合督办，多方综合治污的努力。

    桐柏鼎鑫产业园区内，天然碱、芒硝矿等储量丰富。前些年，由于企业不断扩大生产规模，忽视环境资源保护，不合理开采地下天然碱等化工原料，致使毛集等三乡镇的地下深水层冒出来工业用水，造成2000余亩农用地盐碱化，耕地毁损。2018年，园区发生了局部“冒水事件”，引起省检察院领导高度重视。省检察院对南阳市公益诉讼监督工作进行部署指导，并提出检察机关作为“督战队”，要依法监督当地政府履行职责，打赢困扰群众多年的生态保卫战。

    当年6月18日，桐柏县检察院建立了公益诉讼工作联席会议制度，形成了检察监督与行政执法良性互动的生态环境修复“治理专班”。市、县两级院公益诉讼部门干警很快启动诉前监督程序：奔赴“冒水”现场和多处盐碱地现场勘验，委托专门鉴定机构对盐碱地土质进行化验鉴定，先后多次到产业园区走访调研，向专家进行专业咨询，共同探讨治污方略。

    在深挖出产业园区的“顽疾”后，南阳市检察院检察长薛长义向桐柏县政府送达行政公益诉讼诉前检察建议。检察建议在明晰“冒水”事件对环境危害的基础上，中肯地提出了企业增加环保投入、建设污水处理场站等环境治理恢复方略。

    接到检察建议书后，桐柏县政府进行全面整改，积极探索资源节约型工业发展新模式，通过招商引资，先后投入4亿余元资金进行技术改造。涉案企业也严格对照检察建议，反复研究“减压截水”工程技术，解决冒水渗水等问题。

    2019年2月，通过南阳、桐柏两级检察院的不懈努力和公益诉讼部门的跟踪监督，最终破解了困扰政府多年的企业治污难题，实现了社会治理、服务民生和生态发展的双赢共赢多赢。该案也作为全市诉前监督典型案件，成功入选“南阳市检察机关十大精品案件”。

    不仅要查漏堵漏，还要监督问责。桐柏县检察院第四检察部延伸职能，探索建立了从诉前监督到监督问责的升级版。监督问责在诉前机制发挥作用的基础上，实施检察建议抄报制度和职务犯罪线索移交制度，即对落实检察建议可能产生抵触情绪的执法单位，将检察建议同时抄报县政府、执法单位的上级机构；对执法人员因失职渎职，造成严重后果涉嫌犯罪的，将犯罪线索移交相关部门追责。

    今年以来，桐柏县检察院还与县审计部门联合印发《关于建立检察公益诉讼与审计监督协同办理工作机制的若干意见》，确立了对口联系、信息通报、线索移送等七项工作机制。双方将围绕土地毁损及出让金、税收、财政补贴类国有财产流失等突出问题，联合开展专项行动。

    与此同时，该院还积极探索建立了行政公益诉讼诉前圆桌会议机制。在向行政机关发出检察建议之后，针对被监督行政机关虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难，或案件涉及多个行政机关需协调配合共同履职的，该院通过召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议，共同研究解决方案和措施。目前，该院运用诉前圆桌会议机制督促有关部门清理整顿7所无证幼儿园。

    生态修复

    “生态伤疤”得以愈合

    “近年来，我们县相继被评为‘全国水土保持暨生态环境建设示范区’‘国家园林县城’。这些绿色名片的获得离不开检察机关开展的公益诉讼工作。”南阳市人大常委会副主任、桐柏县县委书记莫中厚坦言道。

    过去，对毁林开荒、盗伐林木案往往采取行政拘留、罚款以及拘役、判刑等惩罚措施，而如今，当事者造成生态环境损毁的，不仅要承担行政处罚或者刑事责任，还要承担生态损毁修复责任。

    2019年9月上旬，该院第四检察部检察官李军灵到桐柏县高乐山国家级自然保护区巡查时收到群众的一条举报线索，称该保护区内部分河流存在非法毁林、挖砂挖矿现象，生态环境遭到了严重破坏。李军灵第一时间将这一情况报告给院领导。

    该院领导迅速成立公益诉讼办案组，由副检察长李峰带队前往案发地进行现场调查，并向县河长办、环保局、国土资源局等多个部门调查了解情况，核实自然保护区周边的毛集、黄岗和回龙等乡镇采矿、伐木等破坏生态环境情况，得知这种情况已持续一段时间，往日绿油油的山林，如今已变成光秃秃的山头，部分河流也被污染。

    调查结束后，该院干警遇到一个难题：由于相关执法机关的不作为，错过最佳取证期，导致大部分环境侵害者无法确定、生态受损证据缺失。

    桐柏县相关职能部门对高乐山生态环境毁损问题未尽到监管职责，存在怠于履职的情形。根据调查情况，该院及时召开了公益诉讼工作联席会议，专题研究了高乐山生态损毁修复和治理问题。最终，县里按照该院提出的生态损毁修复意见，由政府提供保护区生态修复专项资金，督促相关部门对高乐山林区、山体遭到破坏后造成山体裸露、河流污染、堆积淤泥问题进行分段监测，并对违法违规企业和个人依法予以查处。

    环保局调查发现高乐山方圆1.06万公顷，被开采的10多个矿点星罗棋布，泥砂及矿体污水是从多个矿场组团的地下管道排放而出。由于历史原因，该地区的矿山矿点排污口的分布图缺失，加之山大、路陡、林密、雨水多，道路蜿蜒曲折，人员多次进山受阻，致使查污工作停顿下来。

    “可以用无人机对排污点进行立体观察，理清排污口。”难题很快迎刃而解。经无人机观测并拍照取证后，发现各矿点排污口存在雨污混排、污水排放超标等违法行为。对此，县环保局、森林公安局等行政执法部门已对9家违法企业进行处罚，除3家矿厂被责令关停外，均处罚金120余万元。与此同时，该县相关部门主动接受检察监督和政府决策，迅即调运机械设备疏导河道，派人在该保护区栽植1.3万多棵多品种成年林木。

    “我们创办的生态损毁修复一揽子机制，在生态环境保护和改善过程中，发挥了巨大作用。”负责此案办理的检察官告诉笔者，所谓的生态损毁修复一揽子机制，就是依据生态环境受损现状，区分不同类别对损坏者和损害行为进行惩处。首先承担民事侵害诉前生态损毁修复责任。对于已被行政处罚的相关企业及当事人实施的一般行政违法行为，检察机关监督相关行政执法部门引导其进行生态矫正和修复，达到恢复原状标准的，可减轻行政处罚；其次承担刑事附带民事生态损毁修复责任。对破坏生态环境构成刑事犯罪，犯罪嫌疑人能够积极进行生态修复的，检察机关通过量刑建议，建议法院从轻或减轻处罚；或者建议法院对犯罪嫌疑人征收代复费，由专业人员进行补植复绿，实现惩罚犯罪与保护环境共赢；最后一类是原因不明或者不可抗力导致的生态损毁，修复责任由政府承担。

    该院依托生态环境损毁修复一揽子机制，2019年以来，共监督、办理补种复绿案件15件，督促当事人补种松树、杨树等林木2万余株；监督县国土等部门恢复被污染、破坏的耕地、林地3800亩，督促治理恢复被污染水源面积1700余亩。

    跨区域协作

    奏响“淮河源治理大合唱”

    桐柏县检察院在推进公益诉讼工作中，还遇到一个“棘手”问题：在省、市、县的行政区域之间，存在“三不管”地带等执法盲点，特别是河流污染案件溯源方面，由于行政区划分割管理，源头污染跨区治理遇到了诸多难题。

    2019年5月，该院检察官到陈弯镇巡查时发现，当地石步河水库上大面积水域被油污、浑水覆盖。

    “决不能让这个关系民生的水源地遭受严重污染。”听取执法部门水体污染汇报后，该院领导要求公益诉讼调查小组一方面委托鉴定机构取样检测，一方面追查污染源。经查实：污染源主要在上游湖北省随县境内翰家河流域，跨境流域内有8家炼油厂，还有石材加工厂、小型铁矿、洗砂场等企业23家，石材厂埋藏的暗管通向河流，洗砂场造成河水浑浊。

    随即，公益诉讼调查小组检察官、县环保局负责人一同赶往湖北省随县，与当地检察院沟通协调，双方一起研究监督细节，启动调查程序，随县公安、水利、环保部门积极配合，采取对上述污染企业进行巡查警示、关停整饬、强制拆除等措施，有力遏制企业排污问题。与此同时，在桐柏境内，该院检察官现场监督，敦促相关部门对一家大型采石厂尾矿沉淀池进行加固维修、净化处置。

    生态环境没有替代品，用之不觉，污之难治。桐柏山脉有10多条大河流经驻马店、信阳、随州等多个地域，如何解决跨区域污染共治难题？经过充分调研，一个跨区域生态大保护大协作的办案机制应运而生。

    2019年11月，经该院提议，周边随县、确山县等6县(市、区)检察院检察长参加了桐柏山淮河源生态保护跨区域协作座谈会，会签了《关于服务桐柏山淮河源生态环境保护跨境协作工作机制的实施意见》，规定了信息线索共享、协助调查、案件移送、联席会议等跨区域协作事项，此举标志着两省六地生态环境保护跨境协作机制正式启动，形成了生态环境保护的系统化治理合力。

    目前，通过区域协作共联查、反馈信息30多条，摸排案源线索24条；批捕跨省界破坏生态环境犯罪17人，移送起诉5人；提起公益诉讼12件。检察院之间移送3起涉嫌毁林挖山案件，协作制定科学合理的生态修复方案5件。

    “跨区域生态保护协作办案机制实施以来，相对形成了自然生态体系和行政区划体系的重叠联动，消除了执法、司法空白点，避免了区域间执法司法的相互推诿。”王玉新深有感触地说。