土地是生存与发展的基础。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在调查研究、总结经验基础上，对《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》进行修订，制定《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)。

　　从现在起到下世纪的前十年，是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，同时也是人口增长、经济发展对土地资源的需求进一步加大，各类用地矛盾集中的时期。这一时期，全国土地利用总体规划纲要的主要任务是：根据 《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的措施。《纲要》编制的原则是：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地;提高土地利用率;统筹安排各类、各区域用地;保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用;占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　《纲要》以1996年为基期，2010年为规划期，并展望到2030年。

　　《纲要》的内容未包括香港特别行政区、台湾省和澳门。

　　一、土地资源利用状况和面临的形势(略)

　　二、规划目标和方针

　　(一)土地利用规划目标

　　1997年到2010年，全国土地利用的总目标是：在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

　　具体目标是：

　　1、农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。2000年，耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上;2010年，耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上，其中基本农田面积10856万公顷(16.28亿亩)以上，占现有耕地总面积的83.5%以上。林地、牧草地面积增加，2000年，林地面积达到23533万公顷(35.30亿亩)，森林覆盖率达到15.5%，牧草地面积达到26700万公顷(40.05亿亩);2010年，林地面积达到24999万公顷(37.50亿亩)，森林覆盖率提高到19%，牧草地面积达到26867万公顷(40.40亿亩)。水面面积保持稳定。加强中、低产农用地改造，耕地总体质量有所提高，有林地和人工、半人工草地面积有较大幅度增加。

　　2、在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。1997—2000年，新增建设用地不超过136.00万公顷(2040万亩);2001—2010年，新增建设用地不超过204.80万公顷(3072万亩)，合计不超过340.80万公顷(5112万亩)，其中占用耕地面积不超过196.67万公顷(2950万亩)。适当增加城镇用地面积，同时通过积极引导和加强管理，促使城乡居民点用地总规模逐步缩小。

　　3、土地整理全面展开，未利用地得以适度开发。1997—2010年，全国土地整理和未利用地开发增加耕地面积440.8万公顷(6612万亩)以上，增加其他农用地2152万公顷(3.23亿亩)以上。土地开发利用率，2000年达到73.57%以上，2010年达75.26%以上。

　　4、土地生态环境有比较明显的改善。1997—2010年，全国退耕还林、还草、还湖347.8万公顷(5217万亩)。土地退化趋势得到控制，治理初见成效。到2010年，新增治理水土流失面积5000万公顷(7.50亿亩);治理荒漠化土地面积2200万公顷(3.30亿亩);改造坡耕地670万公顷(1.0亿亩);治理“三化”草地3300万公顷(4.95亿亩)。

　　(二)土地利用远景展望

　　2030年，预计我国将达到或接近人口峰值年，人口总数将达到15—16亿。为保障人口高峰期的粮食及其他农产品需求，耕地总面积应保持稳定。在向现代化建设第三步战略目标迈进的过程中，建设用地仍会有所增加，但随着用地方式的转变，建设用地利用率将进一步提高。土地退化趋势得到遏制，重点治理区的生态环境开始步入良性循环的轨道，土地生态环境显著改善。

　　(三)土地利用的基本方针

　　为实现上述目标，必须始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚定不移地遵循以下基本方针：

　　1、把保护耕地放在土地利用与管理的首位。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础，发展经济必须以保护耕地为前提。必须对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为建设用地，实行占用耕地补偿制度，加强基本农田保护管理。

　　2、坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。必须改变已往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法，逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地和保障其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地关系。同时，注意发挥土地市场机制的作用，促进土地资源的优化配置和高效利用。

　　3、开发与节约并举，以节地挖潜为重点，提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潜力;必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。农业发展要充分利用现有农用地，大力改造中低产地，提高土地集约经营水平;积极开展土地整理和复垦，以增加耕地及其他农用地面积。同时，要在保护和改善生态环境的前提下，因地制宜、适度开发后备土地资源，做到地尽其用。

　　4、坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前、全局与局部的关系，实现土地利用经济、社会、生态效益三统一。要坚持土地开发、利用、整治、保护相结合，防止过度开发和掠夺式利用，加强土地退化的防治，保护和改善土地生态环境，实现土地资源的永续利用，促进社会、经济、资源、环境协调发展。

　　(四)区域土地利用发展方向和管理措施

　　为了因地制宜指导各地区的土地利用结构、布局调整和土地利用管理，根据土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局，将全国划分为8个区域，确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。

　　1、东南沿海区。包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南6个省市，总面积55.95万平方公里，占全国土地总面积的5.9%。本区拥有优越的对外开放和发展的区位优势，是我国目前经济发展、城市化水平提高最快的地区。区内土地开发程度高，经济效益较好，但人均耕地少，一些地方城镇用地外延扩张和开发区的盲目设立，闲置、浪费土地问题突出，进一步加剧了农业与非农业的用地矛盾。