8月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》。会议指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益。

　　对于备受社会关注的这一轮土地利用总体规划修编来说，这是一个鼓舞人心的消息。自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰。经过长达两年时间的修改完善，再次提交国务院审议的《规划纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对未来15年我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

　　总理承诺重千钧

　　过去的一年，对新一轮土地利用总体规划修编来说，可以用“拨云见月”来形容。

　　这一年，围绕“18亿亩耕地红线”的落实，从国土资源部门到各地政府，认识更加深化，分析更加透彻。18亿亩耕地为什么要守住、如何守住，有了明确的方向。

　　2007年年初召开的全国两会上，国务院总理温家宝面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

　　这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求。这样的要求，首先要落实到作为未来土地利用蓝图的规划上。

　　18亿亩耕地，为什么要守住，能不能守住，是必须要想清楚的问题。

　　守住18亿亩耕地，首先是为了粮食安全。对于我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有守住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才能从容应对国际形势的风云变幻，才不会受制于人。

　　保护耕地也是为了社会稳定。目前我国还有8亿多农民。对他们来说，耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。

　　守住18亿亩耕地，同样关系经济安全。因为土地既是一切经济活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。

　　未来一个时期，随着人口增长，工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。

　　“守住18亿亩耕地红线，是我们应对土地资源危机的基本态度，是中华民族赖以生存和发展的底线，是一项重大的政治任务，体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心。”去年春天，国土资源部连续召开了几次务虚会，与会专家围绕新一轮土地利用规划修编，提出了新思路。

　　大家深刻体会到，必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段，本着对人民、对子孙后代负责的态度，以高度的历史责任感和使命感，编制出体现危机意识、体现国家战略，经得起历史考验的土地利用规划。

　　18亿亩耕地到底能不能守住、怎么守住，不算账就说不清楚。

　　生态退耕是耕地减少的最大因素。据统计，1997年～2005年，全国耕地净减少约1.2亿亩，其中生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地净减少总量的85.83%。如何安排退耕还林计划，将是确保18亿亩耕地红线的一个关键。

　　非农建设占用，是造成耕地减少的另一个重要因素。按照《土地管理法》规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。但是，我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，在建设占用趋势不减的情况下，一旦后备资源不继，非农建设占用必然造成耕地的净减少。况且，占优补劣、占多补少，这种情况依然存在。守住18亿亩耕地，建设用地规模必须严格控制。

　　当然，我们也能开辟建设用地新空间。我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发来搞建设。农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间。另外，在用地普遍粗放浪费的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出来。

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　　守住18亿亩耕地红线，应当从严控制非农建设占用耕地规模，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡;压缩生态退耕规模，严格禁止擅自实施生态退耕;引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行;加强耕地抗灾能力建设，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。同时，对水田等优质耕地实行特殊保护，加强基本农田建设，大力实施“沃土工程”、移土培肥等重大工程，提高耕地综合生产能力。

　　如果这些都做到了，不仅到2010年守住18亿亩耕地是切实可行的，经过努力，到2020年，这一目标也是可以实现的。

　　守住18亿亩耕地成为全党全民共识

　　问题是，一时间，对于守住18亿亩耕地，各地区、各部门的态度和行动并不完全统一。与中央严格保护耕地的决心形成鲜明对照的是，不少地区和部门的关注点在增加用地指标上。

　　再美妙的蓝图，最终都要落到实地上。大家意识到，这种状况不改变，土地利用规划确定的目标任务就难以实现，18亿亩耕地红线就难以守住。

　　2007年6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议，再次对修改后的土地规划修编思路进行审议。这次会上，一个重要的成果是，对于如何守住18亿亩耕地形成了一个共识。正如国土资源部部长徐绍史所说，保护和合理利用国土资源是全社会共同的任务，是各级政府、各相关部门和国土资源部门的法定职责、共同责任。

　　守住红线，需要中央的决心，全民的共识，部门的配合，地方的责任，社会的行动。

　　坚守耕地红线，这个压力不仅在中央政府和国土资源部，地方政府本身就有这个责任。《土地管理法》规定，各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少。守住18亿亩耕地，必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处。

　　守住红线，也需要相关部门形成合力。交通、铁道、水利等部门或行业规划，不管是什么名称，最后都要落到土地上。事实上，各项基础设施工程建设规划提出的用地需求加起来，大大超过了土地利用规划拟定的用地指标。可以想像，如果没有这些部门的通力配合，守住18亿亩耕地，几乎是一句空话。