摘要：我国耕地保护形势随着经济社会持续较快发展而愈发严峻，究其原因，国土规划长期缺位致使对耕地保护欠缺统筹考虑是一个重要因素。在未来较长一段时间内，我国耕地保护形势都不容乐观，这就迫切需要在将要开展的新一轮国土规划中将耕地保护列为重要研究课题和对象，旨在通过国土规划的实施来促进分区管制和用途管制有效结合、统筹整合各类土地利用，以及构建区际协调发展和利益补偿机制，确保既定耕地保护目标的顺利实现。
关键词：耕地保护;国土规划;中国
改革开放以来，随着经济社会持续较快发展，我国各项建设呈全面铺开之势，加上提高经济效益和改善生态环境诉求逐渐上升，我国土地利用需求一直保持旺盛态势。由于耕地用途的多宜性和数量的有限性，前述用地需求不可避免导致日益严重的耕地数量减少和质量下降，并给国家粮食安全、经济增长和社会稳定带来严重隐患。作为国家或地区的长远性指导决策计划，国土规划是以协调国家或地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨并按一定程序进行编制的国土开发整治方案，内容涵括国土资源综合开发、生产力合理布局、生态环境保护与整治等方面。因此，就国土规划目标任务和我国当前耕地资源利用所面临形势而言，加强耕地数量和质量保护应该成为我国新一轮国土规划的一项重要内容，而国土规划工作的顺利开展也将极大促进耕地保护国策的切实贯彻。
1.国土规划缺失及对耕地保护的负面影响
1.1我国国土规划长期缺位
我国真正意义上的国土规划工作可以追溯到上个世纪80年代初期，1981年中共中央书记处会议做出了“要把我们的国土整治好好管起来”的决定，并明确要求“要搞立法，搞规划”。1982～84年间我国在京津唐、湖北宜昌等十多个地区开展了地区性国土规划试点，1985～87年间还参照日本经验组织编制了《全国国土总体规划纲要》(草案)。截至1993年，全国已有30个省(区、市)、223个地市以及640个县先后编制了所辖行政区域的国土规划。虽然上述国土规划在一定程度上对指导全国及各地国土开发与整治、经济社会发展、产业结构调整和布局优化起到了促进和保障作用，但是国土规划编制和实施过程中暴露出的不足和缺陷，如国土规划受计划经济体制影响较大，以不同等级行政区为主体，指令性较强;国土规划目标过于具体，规划指标重数量轻效益，忽视对人口、资源、环境与经济发展间突出矛盾的针对性解决;国土规划内容大而全、小而全，重点不突出，部分地区成了国民经济与社会发展计划的翻版等，所有这些事实上限制了国土规划应有作用的发挥。1988年《全国国土总体规划纲要》(草案)未获国务院批准通过，而在其他因素的共同作用下，地方各级政府组织编制的国土规划也大多未得到切实执行，并且国土规划工作从20世纪90年代中期开始逐渐淡出人们的视线。1998年国务院政府机构调整时，国土规划职能被划给了当时新成立的国土资源部，而作为专业性较强的国民经济发展的基础保障部门，国土资源部组织开展国土规划的条件一时并不具备，这就导致我国事实上长期缺少指导国土空间和资源环境科学开发、合理利用的综合规划。
1.2耕地保护缺乏统筹考虑
虽然早在解放初期和20世纪50～60年代，中国政府就已在相关文件中强调过非农建设尽量不要占用耕地，但保护耕地真正被关注仍是在改革开放以后。从我国耕地保护政策的发展历程来看，虽然1978年以来不同时期的中央文件和国务院《政府工作报告》都对如何加强耕地保护做出了具体要求，土地管理部门更是频繁发布通知和制定政策，但由于耕地保护与产业发展、非农建设之间缺乏统筹协调，耕地保护效果总体上一直欠佳。在耕地保护意识开始觉醒的1978～85年间，虽然确保粮食安全仍是当时农业生产的重点，但期间对推动农业结构调整的高调要求一定程度上弱化了耕地保护的重要性;这一时期各项建设得到逐渐开展，而保证国家建设用地需求就常以牺牲耕地为代价，如1982年颁布的《国家建设征用土地条例》制定原则之一就是要“保证国家建设必需的土地”，并且明文规定“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要”。
在耕地保护政策制定起步的1986～97年间，城镇、基础设施、农村等各项建设全面铺开，加上农村地区农业结构调整需求更加显化等因素，这一时期我国耕地保护压力仍然较大，虽然1986年制定的《土地管理法》明确要求“切实保护耕地”，但同时又强调必须“适应社会主义现代化建设需要”，并没有从根本上揭示耕地保护与经济社会发展关系，耕地保护政策与其他政策的协调衔接困难开始凸显。在我国耕地保护政策体系初建的1998～2003年间，重化工业比重不断提高、城镇化快速发展、固定资产投资率居高不下、区域发展战略相继提出、林业重点工程陆续启动等因素共同推高的用地需求给耕地保护施加了强大压力，虽然1998年成立的国土资源部设立了耕地保护等职能部门以统一管理耕地保护问题，但耕地保护政策与国家重大战略的关系仍未厘清，而在国土开发格局缺少统筹规划的前提下各地因为片面追求经济增长还使得耕地保护政策在地方上的执行严重变形走样。由此可见，改革开放以来我国耕地保护形势日趋严峻(如耕地面积从1996年的13003.92万公顷急剧下降到2007年的12173.33万公顷，短短十年时间净减少6.39%)，主要原因之一就是缺乏国土空间开发和土地资源利用的统筹考虑，而这正是国土规划可以一显身手的领域。2004年以来我国耕地保护政策体系渐趋健全和完善，但在实施过程中对于能有效统筹产业发展和非农建设的综合规划的需求依然非常强烈。
2.缓解耕地保护形势需要借助于国土规划
2.1未来耕地保护形势总体上不容乐观
根据各方面的预测判断，未来较长一段时间内我国都将继续保持经济社会较快发展势头，而这也意味着耕地保护可能会遭遇前所未有的严峻形势，特别是在中央政府从确保国家粮食安全、经济增长和社会稳定等角度划出18亿亩耕地“红线”后更是如此。在农业结构调整方面，虽然从2005年起国家加强了对农业结构调整的指导和控制，并初步遏制了农业结构调整造成耕地资源过快减少的势头，但由于种植业生产比较效益较低的现状短期内难以发生根本改变，加上确实存在一些不适宜继续耕作而需转作它用的耕地，因此，农业结构调整占用耕地仍将继续存在，并在一些极端情况下(如农产品价格大幅下降等)可能出现反弹;在建设占用方面，由于我国当前正处在工业化和城镇化发展关键时期、社会主义新农村建设蓬勃开展、基础设施建设不断掀起高潮，加上消费结构调整升级加快导致娱乐休闲增加等，所有这些都加大了未来的建设用地需求。
