该成果为2005年山东省软科学课题(编号为B2005085)研究报告，2007年4月9日通过山东省科技厅组织的专家鉴定.

　　一、内容概要与主要观点

　　我国1987年实施《土地管理法》，1998年对其进行全面修订，显著特征是确立了土地用途管制制度，这是中国土地管理事业中的一件大事。该制度的总目标是实现土地资源的合理利用与可持续利用，核心目标是保护耕地。这是因为耕地是土地的精华，中国以占世界7%的耕地养活世界22%的人口，人地矛盾尖锐。保护耕地尤其是优质耕地，关系到中国粮食安全、农民生存、农村稳定和生态环境质量，保护耕地就是保护生命线。对于土地用途管制制度的耕地保护绩效和机理，一些学者通过定性的理论研究，给与了肯定。但是，当前中国耕地非农化的速度仍然非常迅猛，1996年初全国耕地为13111.29万公顷，截止到2007年初已下降到12177.59万公顷，平均每年减少84.88万公顷，其中每年非农建设占用16万公顷。这使得一些决策者、基层土地管理者产生了困惑：土地用途管制制度在耕地保护中是否起作用?该制度是否应该继续坚持?如何坚持?因此，定量研究土地用途管制制度在中国耕地保护中的绩效，解读绩效在省际间的差异，通过比较分析揭示绩效的潜力空间，全方位探讨影响耕地保护的障碍因素及机理，在此基础上研讨提高耕地保护绩效的对策措施，具有现实意义。

　　该成果总体上包括三大部分内容：

　　第一部分为基础研究。界定了土地、耕地、基本农田、土地环境、土地问题、管制与土地用途管制等基本概念;刻画了中国耕地资源数量变化的总体态势、区域差异和变化结构，并从粮食安全、“三农”问题、资源性公共财产性质等视角论证了中国耕地保护的时代价值，从农业结构调整、生态建设、快速的城市化进程论述了中国耕地保护的时代压力;分析了中国土地用途管制制度的实施背景、目标、保障体系，重点分析了土地用途管制的基础——土地利用总体规划和土地用途管制的核心内容——土地用途分区。

　　第二部分为耕地保护绩效研究。(1)从经济学的视角对土地用途管制的耕地保护绩效、机制、机理进行了系统的理性分析;(2)运用统计模型，定量研究了土地用途管制在全国尺度的耕地保护绩效及绩效的省际差异和可提升潜力空间。选取GDP、城市化率、基本建设投资作为解释变量，分别建立虚拟变量模型，利用它们对建设占用耕地的弹性刻画土地用途管制的耕地保护绩效。基于GDP、城市化率、基本建设投资等解释变量的虚拟变量模型结果，均表明实施土地用途管制后，解释变量的边际耕地占用量有了显著降低，说明土地用途管制有效阻滞了建设占用耕地的速度，对于控制城市空间的盲目扩张，缓解人地矛盾，保证粮食安全，有积极作用，值得充分肯定，应长期坚持。(3)基于基本建设投资的虚拟变量模型结果、平均边际建设占用耕地下降幅以及耕地保护系数(ICLPE)的分析表明，土地用途管制在耕地保护中在每个省区都产生了绩效，但表现出明显的省际差异性。综合依据1998～2004年单位基本建设投资所引致的建设占用耕地平均水平、平均边际建设占用耕地下降幅度、耕地保护系数三个指标，将 30个省区的耕地保护绩效分为四个等级，优秀等级的8个省区全部是中等或欠发展的非沿海省区。

　　第三部分对策研究。首先，全面系统分析了影响土地用途管制耕地保护绩效的障碍因素：耕地保护是准公共物品，能产生正的外部性，使得耕地保护成为一个典型意义上的奥尔森式的集体性行动;中国土地收益分配体系仍不够完善，土地征用中的政府盈利潜能、土地价格的“新低旧高”、土地税费的不尽合理，使得国家对土地资源的宏观调控能力受到限制，成为耕地(农地)流失的经济诱因;产权主体缺位、所有权虚化、承包经营权不稳定、农地发展权的政府所有化等农地产权制度安排，降低了中国耕地资源的利用和保护效率;高昂的耕地保护的直接成本、机会成本、代理成本，严重阻碍着耕地保护的有效实施;耕地换资金的经济驱动、耕地换政绩的权利驱动以及利益集团的寻租推动，使得一些地方政府成为耕地非农化的主要供给者;土地利用总体规划理念落后、规划体系不完善、公众参与不足、“两规”不协调等土地利用规划的缺陷，制约了土地用途管制的耕地保护绩效。

　　为进一步提高中国土地用途管制制度的耕地保护效率，论证了如下政策建议：构建激励和约束机制，强化各级政府的耕地保护职责;优化农地产权制度，构建新型的农地产权关系，激励农民尽心保护耕地;改革完善征地制度，严格界定征地范围，优化征地补偿结构，合理确定补偿标准;促进建设用地的节约集约利用，减少建设对耕地的需求压力;完善土地利用总体规划，提高其可操作性。

　　二、主要创新之处

　　1.方法论创新。运用虚拟变量模型定量研究了土地用途管制制度的耕地保护绩效，对于制度等属性因素的绩效研究提供了方法论借鉴。

　　2.研究内容创新。定量研究了土地用途管制制度的耕地保护绩效及其在省际间的差异、绩效的潜力空间;多角度全面分析了影响耕地保护绩效的障碍因素，并有针对性地提出了对策建议;通过实证，演示了在土地利用总体规划中耕地保有量、基本农田保护面积和保护率的预测方法。这在国内属于开创性研究。

　　三、理论价值和现实意义

　　该成果可为土地用途管制制度的坚持与完善提供了理论与实证依据。对于提高我国耕地保护绩效、制定行之有效的耕地保护政策有理论和实践指导意义。

　　四、社会评价

　　1.李玉江教授、秦庆武教授、王家传教授等7位函审专家均认为成果创新性强，达到了国内同类研究的领先水平。

　　2.论文“中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究”，发表在《中国土地科学》2008年第9期。

　　3.专著《中国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究》，2008年11月由商务印书馆出版。

　　4.获奖：济宁市第十八次社会科学优秀成果一等奖，2008年12月。