指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。它对解决目前处罚管辖存在的重复管辖或者空白等问题很有意义。

　　上级机关指定一级机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为，具有行政行为一般特点，适用行政行为的一般规则，因此，指定应以书面方式进行 医学 教育网搜集整理 。按行政行为的程序作出指定的决定。也就说，上级机关行使指定权时，要依法作出指定决定，制作指定决定书。否则，难以分清决定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权失去法定依据。

　　《行政处罚法》第21条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”所谓发生管辖争议，是指两个以上的机关或者组织在实施某一处罚上，发生互相推诿或互相争夺管辖权等现象。形成原因有以下几个方面：

　　第一，我国许多行政机关的职权不清，相互间的关系也不甚明确，对社会生活、公共事物和管理互有交叉，因此表现在对行政违法行为的管辖上也必然互有交叉，无法真正落实职能管辖的规定。特别是实施行政处罚涉及本地市、本部部门的利益，因此在处罚管辖上发生争议是难以避免的。争议发生后应协商解决，争议的双方应本着互谅互让、相互支持相互配合的态度，以对人民、对国家高度负责的态度认真解决问题，而不能使问题复杂化。也应说，凡是通过双方努力能解决的争议，争议双方应该积极努力加以解决，如果因体制等客观原因解决不了的，就应及时报请共同上一级机关指定管辖。

　　第二，由于我国的行政处罚制度还不完备，以及行政违法活动的错综复杂，各单行的法律、法规之间规定也存在着竞合问题，因而，在实施行政下罚过程中出现对一个行政违法活动几个行政机关都有管辖权的情况。由于特殊原因而使管辖权不明确。特殊原因既包括法律上原因，如某一机关正处于合并或者被撤销之中;也包括事实上或者客观上的原因。如发生了火灾、水灾等意外事件;同时还包括新兴领域出现，管理一时还未跟上的。这些原因都可能导致处罚管辖权不明确或者出现管辖白现象，对此，上级机关应及时指定有关下组机关对因上述原因而不能实施的行政处罚行使管辖权。 医学 教育网搜集整理

　　第三，由于一个行政违法案件可能连续、持续或者牵连几种行政违法行为，而这些违法行为可能涉及几个地区、几个部门和行政机关，这种共同管辖问题在行政处罚实践中是不可避免的，如果实施管辖协商不成也会出现管辖争议问题。