案例：2008年12月，某市村民刘某以省政府颁发的《林权证》与其持有的县政府颁发的《林权证》所确定的范围重迭，侵犯了其林木所有权为由，向某市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销省政府颁发的《林权证》。省政府以该行政争议属于《行政复议法》第三十条第一款①(下称前置条款)规定的复议前置情形，未经行政复议，人民法院依法不得受理为由，向人民法院提出异议。人民法院未予采信，其依据是《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》②([2005]行他字第4号)，该《答复》明确规定行政机关颁发土地等自然资源所有权和使用权证书的行为不属于行政复议前置的情形。

　　当前，土地使用纠纷频发，既阻碍了经济的发展，又给社会带来了不安定因素。对如何救济当事人的权利，人民法院、行政复议机关和当事人在认识上经常产生分歧。因此，笔者以自然资源行政复议案件实践中经常遇到的土地登记即颁发证书为例，结合《物权法》、《行政复议法》、《土地管理法》等制度及有关司法解释，就行政复议前置制度执行过程中发生的有关问题做一探讨，论证颁发土地等自然资源所有权和使用权证书的行为依法应当属于复议前置的范畴。

　　一、《行政复议法》对土地等自然资源权利救济的制度规定

　　《行政复议法》对所涉及的自然资源性财产的使用权或者所有权确定了颇有特色的的救济方式。该法第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，即行政复议前置的情形。

　　这种制度设计体现了将自然资源类型的行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中的先进而有特色的理念。该制度设计的主要原因是基于自然资源的不动产属性以及涉纠纷的专业性，乃至考虑到我国的现实情况和相关政策、法律的规定，其原因还在于，自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的，该权利的起始与纠纷的解决最终不可能游离于行政程序之外，其本质属于行政法律关系。

　　该条款内容简要，表述清晰。识别该条款的调整范围只需把握两个标准：一是“具体行政行为”;二是“依法取得”。对于前者，其范围并无限定，实践中涉及自然资源的有行政机关处理民事争议的行政裁决、征用土地决定以及行政处罚决定等;对于后者，一种观点认为，只要当事人“认为”其自然资源的所有权或者使用权是“依法取得”的，即当事人针对所有涉及自然所有权或者使用权发生的行政案件提起行政诉讼，必须先行申请行政复议;第二种观点认为，“依法取得”是指当事人的自然资源所有权和使用权是经过登记机关确认的，遭到行政机关行政行为侵犯时，当事人提起行政诉讼，才是必须首先申请行政复议。没有取得自然资源所有权和使用权权利凭证的当事人不包括在内。笔者认为，第二种观点比较科学。在《中华人民共和国行政复议法实施条例》的征求意见稿中规定：“是指公民、法人或者其他组织已经依法办理有关权属登记手续或者已经依法取得其他合法凭据的情形”。2008年的《土地登记办法》第十七条规定：“土地权利证书包括：(一)国有土地使用证;(二)集体土地所有证;(三)集体土地使用证;(四)土地他项权利证明书”。以上规定，说明公民、法人和其他组织的权利是一种既得权利，而非期待权利。这个定义是符合实际和易于操作的。