关键词： 财产权/公用征收/公共利益/征收立法

　　内容提要： 财产权是一项重要的宪法权利， 同时也是其他权利行使的基础。我国《宪法》和《物权法》已经在私有财产的保护方面迈出了历史性的一步。但是，内容的高度抽象性，使其必然在公用征收的一系列问题上存在内在的结构性缺陷，因而亟须对公用征收进行具体立法，在宪法基础上构建具体的公用征收制度，为保护公民自身合法利益，规范政府公用征收的权力提供制度保障。

　　任何一个国家要满足公共利益，其途径主要靠征收和征用。依据2007 年3 月16 日通过的《中华人民共和国物权法》的规定，概言之，征收乃是指国家为了公共利益的需要，对公民权利的一种合法侵害，而且这种侵害应给予补偿。在崇尚私权神圣的现代西方国家，作为与私权保护相冲突的征收法律制度，各国都普遍予以认可。

　　虽然我国2004 年的《宪法修正案》和《物权法》对公用征收制度作出了基础性的规定[1]，但是这些规定大多是宣示性的，有关征收的一些具体问题，如征收的对象、范围，补偿的标准、程序、方式，还缺乏统一的立法。因此，必须通过进一步的立法实现对宪法上相关制度的承接、充实、发展和细化。为达此目的，我国公用征收立法必须完成以下五项任务：一是确定公用征收的主体;二是确定公共利益的界限;三是确定补偿原则和范围;四是确定公用征收的程序;五是回收权制度。

　　一、确定公用征收主体

　　根据宪法规定，只有国家才有征收的权力，其他任何组织、团体均无此权利。由于国家是领土、居民与主权的结合，本身是一个抽象的概念而不是一个具体的主体，因而，国家的征收行为实际上是由政府来行使的。因此，征收立法必须明确政府的公用征收主体性，规定各级政府和部门公用征收的权力和责任。

　　(一) 明确公用征收的决定主体和执行主体。征收立法应明确规定公用征收的决定由哪一级人民政府作出，然后根据征收的对象及其补偿由具体的政府部门实施，实行权责一致、责任到人。只有明确公用征收的决定主体和执行主体，才能避免政府各部门之间推诿责任，损害被征收人利益。

　　(二) 明确公用征收的救济主体。公用征收一般分为四个阶段，规划及公告阶段、决定阶段、征收补偿阶段、征收实施阶段。征收立法应当明确各阶段的行政复议和行政可诉性，以行政程序的自身限制和司法手段规范政府的行政行为，防止其权力滥用。

　　二、确定公共利益的界限

　　只有社会公共利益需要时，国家才能对私人财产实行征收，否则就是违法。这不仅是公用征收的前提，也是防止公用征收权滥用的重要措施。然而，何谓“公共利益”?“公共利益的概念，由最高位阶的宪法以下，所有国家之行为——立法、行政、司法，皆广泛使用公益作为其‘行为’合法性的理由以及行为之动机。在法治国家，‘公益’的概念即是成为法学界所讨论的一个‘法律概念’”，其“最特别之处在于其内容的不确定性：利益内容的不确定性及受益对象的不确定性”[2].由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法下一个准确的定义，但这并不是说公共利益不能确定。在一定社会的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益法律化和类型化，并借助法律理念和司法实践，还是能够相对确定它的。