2004年《宪法修正案》规定，国家为了公共利益的需要可以依法征收集体土地和公民私有财产，并给予补偿。《物权法》第42条及其相关条文重申了宪法修正案的规定，为在我国建立具有正当性的非国有财产征收制度确定了基本的原则和制度基础。但是，宪法与物权法的规定尚不足以构成健全的非国有财产征收制度，健全和完善我国非国有财产征收制度，还有待于专门的立法。本文拟对我国非国有财产征收制度[1]的专门立法提出若干建议。

　　建议一：制定《非国有财产征收法》或者《非国有财产征收条例》，而不是《城市拆迁条例》

　　有媒体报道，《物权法》颁行后，为了与《物权法》相配套，全国人大常委会已授权国务院制定《城市拆迁条例》，以解决城市建设中有关公共利益的界定、拆迁补偿等财产征收中的法律问题。[2]财产征收的本质是国家强制性地将非国有财产收归国家所有，是一种对非国有财产的强制性剥夺。按照《立法法》第8条的规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。但《立法法》第9条同时规定，除了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度外，第8条规定的其他事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权决定，授权国务院先行制定行政法规。全国人大常委会授权国务院制定《城市拆迁条例》，正是根据《立法法》第9条的规定，可以说有法律依据。然而，无论是宪法修正案的规定还是《物权法》的规定，对非国有财产的征收，不只是发生在城市建设中，也发生在农村，非国有财产的征收也不仅仅是城市建设需要解决的问题。《物权法》除了第42条规定集体土地和其他非国有不动产的征收外，第121条、第132条和第148条分别就用益物权、土地承包经营权、建设用地使用权的征收补偿问题，作了规定。因此，仅仅制定《城市拆迁条例》只能解决我国城市建设中的财产征收补偿问题，不能解决我国农村中的财产征收补偿问题。从落实和实现宪法修正案和物权法所确立的法律原则和立法目的出发，我国应当建立统一的非国有财产征收制度。根据《立法法》的上述规定，可以由全国人民代表大会或其常务委员会制定《非国有资产征收法》，也可由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定《非国有财产征收条例》。

　　建议二：理顺财产征收补偿法律关系，明确政府在征收补偿上的主体地位和义务

　　《宪法修正案》规定财产征收的主体是“国家”。不知何因，《物权法》第42条的行文没有明确国家为征收主体，只规定“为了公共利益的需要，依照法律的规定和程序可以征收”非国有财产。当然，依法理解释，这里的征收主体只能是国家，其他任何组织或个人均无此项权力。国家作为征收主体，是通过政府来实现的。因此，在具体的征收活动中，政府扮演着征收人的角色。被征收人则是被征收财产的权利人，它可以所有权人、也可以是建设用地使用权人或土地承包经营权人以及其他财产权人。