建立以村庄为边界、农户为主体、生产为基础、资金为内容的合作金融组织，是我国农村金融的最基础性制度安排。更为重要的是，这一制度不仅可以解决农户之间的资金低成本需求，而且可以与外部金融组织如农信社组织联结，形成新的制度体系优势。农信社可以将农户合作金融组织作为自身的分支机构，向这些分支机构开展资金服务业务，解决原来与农户一对一的交易成本高、信息不对称问题，形成资本经营的新优势。

　　党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确要求“建立现代农村金融制度”。这是新形势下党中央针对农村金融工作做出的重要决策，为深化农村金融改革、推进农村经济社会健康发展指明了方向。自1978年我国农村经济拉开改革序幕以来，农村金融适应农村经济发展需要先后推行了一系列改革，改革的核心就是制度变迁。历史性总结这些“变迁”，我们不难发现，农村金融改革任务任重道远。正如刘明康同志所说的，“农村金融是我国整个金融体系中最薄弱的环节，农村金融服务远远不能适应社会主义新农村的需要”。如何建立现代农村金融制度?本文结合农村改革发祥地安徽省凤阳县的案例，从理论与实践双重角度来探索这一问题。

　　正规金融制度供给与农村金融失灵探析

　　回顾我国30年农村金融改革历程，从制度构建和变迁类型上看，可以归纳为三种制度的供给模式，即商业性金融、合作性金融和政策性金融，分别以农业银行、农村信用社和农业发展银行为代表，形成了我国现有的农村金融体系。仔细分析一下，为什么我国农村金融会形成这“三驾马车”式的体制?主要是受到国际上具有代表性的金融理论的影响。一是农业信贷补贴论，认为农业是高风险、低收益的产业，主张政府为农业提供低息贷款，以解决农业产业资本边际报酬率低的问题;二是农村金融市场论，认为农民是有储蓄能力的，强调市场机制的作用，主张利率市场化，鼓励金融机构吸收储蓄，通过市场化利率弥补农户贷款风险和高交易成本;三是不完全市场竞争理论，认为由于存在信息不对称问题，主张为解决信息问题导致的市场失灵，有必要采取政府适当干预措施。从实践上看，这三种理论对发展中国家影响很大，我国农村金融自1979年恢复农业银行以来，到1994年推行商业化改革，与此同时将政策性功能分离组建了农业发展银行，从而构建了市场化的金融制度和政策性的金融制度。而合作金融从1980年恢复农村信用社以来，在体制和机制上不断调整，新一轮的改革至今尚在完善中。

　　农村金融制度发生了重大变迁，但是这种制度供给的绩效如何?是否与农村经济发展的形势相适应?从农村金融需求的视角来考察，当前农村金融面临的问题依然十分突出，金融失灵主要表现在：

　　农户贷款难。农村经济的主体是农户，农户贷款的满足率是衡量农村金融改革的标尺。从目前农户金融需求来看，农户贷款问题不仅没有得到解决，反而在欠发达地区愈演愈烈。2006年，凤阳县对一万户农民家庭贷款进行了问卷调查，结果显示，从正规金融机构获得贷款仅占19%。

　　农村资金外流严重。农村金融机构在农村的资产主要是农村贷款，自上世纪90年代以来，农村金融资产规模增速减缓，在全国金融机构贷款总额中的占比不断下降，由1993年的20.65%下降到2005年的9.98%。农业发展银行已经成为粮油棉收购的专业银行，贷款业务也急剧下降。而邮政储蓄的只存不贷功能，使其在农村金融中扮演了名副其实的“抽血机”。据统计，农村每年净流出资金达2400亿元。

　　农村金融机构萎缩。自上世纪90年代以来，农村金融机构一直处于不断收缩状态。以农业银行为代表，1995年为6.7万个，到2004年减少到3.1万个，10年期间减少一半。农村信用社法人机构1995年为5.07万个，到2004年仅有3.3万个，减少幅度达35%。

　　农户金融需求与信用社改革目标设计悖论

　　新农村的建设主体是农民，毫无疑问，农户金融需求问题是农村贷款的首要问题。农户能不能获得贷款?从正规金融制度供给方式看，目前可以向农户提供贷款的金融机构仅有农信社一家。信用社向农户贷款的约束条件为可抵押贷款的信用资产，这一约束条件直接决定了农户金融需求满足程度。从农户可抵押资产来看，与城市居民相比，主要财产为住房和承包农地，但这两项财产由于集体土地的性质，造成农户无法使用它们进行抵押。正是在这种情况下，小额贷款作为一项普惠农户的贷款项目推出，试图从面上解决农户贷款难问题。但是，从实际效果看，这一产品的设计根本没有从信用社的信贷资产规模考虑，仅仅为解决农户贷款的刚性约束开出了虚拟的药方。2007年全国农业人口为2.25亿户，按照小额贷款每户可享受2-5万元政策，全国农户累计共需4.5-11.25万亿，而当年全国农村合作金融机构贷款余额才3万亿。以凤阳县为例，全县共有16.1万农户，按每户2-5万元计，共需32.2-80.5亿元，当地信用社2007年度存款余额仅为12.98亿元，当年实际发放仅为1.7亿元。显然，这一普惠产品在现实操作中演变成信用社内部的特权产品。

　　新一轮农村信用社的改革源于2003年8个省的试点，以产权改革为核心，即花钱买机制，解决历史包袱，建立新的治理结构和管理模式，并于2004年推向全国。试点以来，应当肯定取得一定效果，特别是在机制转换上迈出了实质性步伐。由于这一新的制度变迁不是来自内部动力，而是从上到下的外部压力，即强制性制度变迁，因而在变迁过程中不可避免地暴露出一些问题：一是管理体制上除3个直辖市外，统一采取了省联社管理模式，这种体制实际上将原有的国有银行托管形式，转换为省级政府监管的具有政企合一的模式，倍受关注的合作金融最鲜明的“三性”(群众性、灵活性、民主性)制度优势再度落空;二是机制上的逆向选择，原有改革动机试图通过花钱买机制，促使农村信用社将增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩，但现实中形成了地方政府和信用社借此政策与中央政府利益博弈，机制转化没有落在内部造血，而是争取优惠政策上;三是服务“三农”与市场化取向的双重目标，新的改革更加关注商业化目标，非农化服务趋势日趋严重，“三农”服务目标边缘化。

　　为什么农村信用社的新一轮制度变迁会出现这些问题?我认为，问题主要出在制度变迁的目标上，我们赋予了这个制度两个不兼容的目标函数，即信用社产权改革后的商业化与服务“三农”政治需要的双重目标。表面上看，长期以来以来，信用社立足农村、服务“三农”，这是理所当然的。但建国以来农信社的体制不断变迁，其体制商业化目标偏离“三农”越来越远，由于在管理模式上仍然沿袭计划经济，形成了经营服从政府需要、亏损政府埋单的局面。新一轮制度变迁，到底是需要转换机制，还是增强“三农”服务功能?如果选择市场化的机制，必然服从金融资本的市场化利益目标。“三农”与城市产业相比，农户与市民相比，信贷资本的机会成本决定了逆向选择。如果在市场价值目标上，一定要赋予服务“三农”的政治任务，在双重目标冲突下，必然是以信用社自身利益最大化来取舍。因此，凭借服务“三农”的政治砝码，获取国家的优惠政策，服务非农化的市场化利益目标，是新一轮农信社制度变革的必然选择。