摘 要:我国建设用地使用权流转中的收益分配问题是解决建设用地使用权流转的一个重要问题。文章首先提出了国家、集体、农民个人三方主体收益分配不合理问题,然后分析了出现这些问题的原因,最后,提出了相应的解决方案,以期对实践有一定的指导意义。

　　关键词:收益分配 集体建设用地使用权 流转

　　中图分类号:F321.1 文献标识码:A

　　文章编号:1004-4914(2008)11-080-02

　　《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有工地,但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第60条规定:农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股,联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上人民政府批准,其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。《土地管理法》第63条也明确规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

　　从上述规定可以看出,现有法律对集体建设用地使用权流转作了严格的限制性规定,然而,随着社会经济的发展,特别是市场经济的发展和城市化进程的加快,私下的集体建设用地流转活动已相当普遍,并且愈演愈烈。相关法律的规定和现实的冲突使得我国的集体建设用地使用权长期不能进行合法的流转,直接导致了集体建设用地在流转过程中存在着大量问题:如隐形流转扰乱土地市场秩序、国家集体利益受损、农民个人利益无法保障等。

　　一、集体建设用地使用权流转中的收益分配存在的问题

　　1.国家在集体建设用地使用权流转中的垄断地位。这首先体现在处分权上,国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地进行征收或者征购并给予补偿,而土地所有权人或使用权人不得以所有权或使用权相对抗。集体土地是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志,不存在集体组织与国家公权力机构平等协商、自由表达意志的社会体制。

　　2.集体组织在集体建设用地使用权流转中的不合理地位。由于集体经济组织无法在土地征用的过程中获得所期望的收益,就会想方设法、不惜使用违法手段进行私自转让以谋取利益。由于现行法律对农村集体土地所有权主体设定概念不清晰,集体组织不具有法人代表的基本条件,在行使具体权力时,作为所有权人的集体组织难以真正表达其真实意愿,这就使得一些村、组干部擅自利用其职务便利,为自己牟取不当利益。

　　3.农民个人在土地流转中的弱势地位。我国经济从计划经济向市场经济过渡的发展路径,是决定我国集体建设用地使用权流转过程中农民个人利益得不到有效保护的最根本原因。其主要表现在两个方面:一方面,在土地征收过程中,农民不能从土地增值中分享收益;另一方面,我国的社会保障体系不健全,使得农民在集体建设用地使用权流转过程中,不仅失去了赖以生存的土地,而且其微弱的市场竞争力使得他们又一次陷入了另一个生存困境。

　　4.土地征收补偿非市场化地位。我国土地征收补偿是法律明文规定的,土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6倍至10倍,安置补助费4至6倍,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。可以看出这完全是一种与市场无关的政策性补偿,补偿的并不是完全的土地资产价格。然而,实践中,国家通过行政手段征收土地所补偿给农民的补偿费与国家将征收的土地再通过市场流转到市场主体所获得收益是无法比拟的。而这部分增值额实际上就是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是,国家对征地过程中的这部分增值额没有相关规定,也就无从做出农民从土地增值中分享利益的规定。这与世界上多数国家和地区以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的做法有明显的差异。

　　二、集体建设用地使用权流转中收益分配存在问题的原因

　　1.现行法律制度的缺陷。从我国的法律规定可以看出,集体所有的土地如果要进入市场,或通过转变用途获得增值,只有一种途径,即将集体土地征用为国有土地。但恰恰在征地过程中,农民的土地财产权益有可能受到集体性的侵害。征地制度本身明确规定只能基于公益目的,但现实中征用制度常常被滥用。无论是集体经济组织还是农民,都不愿意通过征地将集体土地转为国有。尤其是集体建设用地,本身主要就是为了发展乡镇村工商业经济用地,如果限制取得和流转,则不能最大化实现集体建设用地的效益。因此,各地出现了各种各样自发的集体建设用地使用权流转现象。这种自发流转虽然承担着很大的法律风险,但却反映了现实社会的要求。现行法律制度缺陷造成了土地产权关系不清晰,土地产权关系不清晰不仅严重阻碍土地的最大化利用,而且土地产权关系不清晰直接导致了集体建设用地使用权流转中收益分配不合理的问题。

　　2.现行征地制度缺陷。当前,我国农村集体建设用地使用权流转的主要途径是:土地征用形式。征地制度就是先由政府将集体所有的建设用地通过征收的手段转变为国有土地,然后再行推向土地市场。现行的土地征用制度是以1982年《宪法》(后经1988年和2004年对土地制度及征用制度作了修正)和1986年《土地管理法》(后经1988年、1998年和2004年三次修改以及相关的行政法规、规章为法律支撑体系的)。

　　然而,尽管几十年间我国的政治、经济、社会发生了巨大的变迁,土地征用制度并没有根本性的改进,其一以贯之的总的立法精神体现在以下两个方面。第一,从整个立法模式来看,土地征用制度是国家配置土地资源,满足经济建设土地需求的基本手段。国家土地所有权实际上凌驾于农民集体土地所有权之上,土地只能通过征用的方式实现由集体所有向国家所有的单向转变对公共利益作扩大化解释,缺乏对集体土地所有权的应有保护。第二,从土地征用制度的指导思想来看,全面贯彻和沿袭了计划经济思想,排斥市场在土地资源配置中的作用。

　　随着市场经济体制的逐步建立,由于城市用地无偿划拨方式被有偿出让方式所取代,城市供地制度由计划向市场转变,使得土地增值收益突显出来,尤其是经济的高速发展带来的用地紧张,使得土地价值不断攀升。所以,面对巨大的土地增值收益,农民希望将土地收益直接用于农业生产和社会保障。但是,由于现行的土地征用制度并未将土地增值利益列入制度安排,而制度的安排实质就是收益的分配,所以在对土地增值收益分配中,国家、集体、农民个人三方博弈的结果最终是以国家为代表的公权力获得对利益的垄断。公权力一旦成为追逐利益最大化的经济人,必然会采取降低成本、扩大征地的行为,由此导致的滥用征地权力、征地补偿不合理、征地收益分配混乱等弊端也是必然的。