摘要:集体建设用地流转是土地市场健康发育的必然结果。本文论述了农村集体建设用地进行流转的客观必要性,分析了流转过程中现存的一些问题,提出了农村集体建设用地流转的改革方向。

　　关键词:农村集体建设用地; 流转; 土地产权

　　中图分类号:F321.1文献标识码:A

　　随着改革开放不断深入,社会经济不断发展,对建设用地的需求量越来越大,一些城乡结合部地区集体非农建设用地自发无序的流转已经形成了一定的隐形市场。虽然集体非农建设用地的流转对发展区域经济、提高人民生活水平能够发挥一定的作用,但也会造成土地利用混乱,土地产权关系不清,建设用地供应总量难以控制,土地市场秩序遭损等问题。

　　一、集体建设用地流转的客观必然性

　　集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农建设所使用的土地,主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地以及农村居民住宅用地。集体建设用地流转是指集体建设用地使用权发生转移的行为,包括使用权转让、租赁、作价入股、联营联建和抵押。集体建设用地流转,是土地市场逐步发育的必然结果。我国的土地使用制度改革是从国有土地开始的,现行法律规定国有土地可以进入市场而集体土地不可直接入市。但随着社会主义市场经济的建立,集体建设用地自发流转和私下交易的现象越来越多,集体建设用地流转已是大势所趋。

　　(一)集体建设用地使用权流转是市场经济条件下资源优化配置的必然选择

　　改革开放使我国经济建设一直以较高速度发展,经济发展要求更多地投入各种生产要素,包括土地的投入。随着国家土地供给宏观调控不断加强,城镇国有土地可供量日益减少,国家正常渠道的建设用地供给逐渐稀缺,这为集体建设用地入市交易提供了很大机会。

　　从我国国情看,我国耕地资源的相对稀缺和建设用地的巨大需求存在着尖锐的矛盾。经济发展引发建设用地供应的大量缺口,可供建设用地数量有限,现有建设用地挖潜能力未能充分发挥,大量建设用地需求必然要求土地资源重新优化配置,得到最佳利用。集体非农建设用地面广量大,通过市场流转将大大提高利用率,使土地资源得到有效配置;其重新流动配置作为正常渠道的土地流转的一种补充,可大大减缓建设用地需求对农用地的压力。而且随着经济的发展,城镇的市政、公用、交通、通信等设施逐步配套齐全,不但改善了城镇投资环境,也使城乡结合部的投资环境得到了极大改观,客观上为集体非农建设用地入市提供了前提。

　　(二)推行集体建设用地流转可以保障失地农民的生产生活

　　随着经济快速发展,对土地的占用不可避免。推行集体建设用地流转可为经济发展提供土地保障,并合理补偿、妥善安置农民的生产生活,维护广大农民的根本利益。实践证明,采取集体土地流转方式,对镇村两级集体经济组织来说比征为国有土地之后出让土地使用权,更具有深远的意义。

　　1.产权不变。土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料,是农民的安身立命之本。失去土地对农民来说,就意味着对生存的威胁。集体土地流转不同于割断与农民一切关系的征用,仍然保持土地的集体所有权,与农民保持实质性联系,只是用途发生了改变,取得收益的方式发生变化。

　　2.收益稳定。集体建设用地出租,按年租制,每年都有相对固定的收入;转让流转,一次性交完转让年限内的租金,可用于集体公用设施建设,到期后土地由集体收回,仍然可以继续流转,创造效益;作价入股,每年可以参与分配,使集体经济组织获得比较稳定的收入。

　　3.农民实惠。实行征用土地方式和一次性补偿安置,虽然从中能够得到一笔土地征用费,但对维持农民的长远生计,可谓杯水车薪。推行集体土地流转,确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位,他们能够对集体土地收益进行合理确定和分配;除了支付流转土地的农户安置补偿费外,可以通过出租、入股、联营等方式获得土地收益。

　　(三)有利于集体建设用地的集约利用,提高土地利用率

　　集体建设用地的流转和集体建设用地市场的建立,是保护耕地的治本之策。它可以大大提高集体存量土地的利用率,最大限度地满足新形势下的用地需求,解决经济发展用地与保护耕地的矛盾。

　　二、现存的问题

　　(一)流转缺乏明确而权威的法律依据

　　新《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”按照上述法律规定,集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但不得出让、转让或出租,因此集体建设用地流转在法律上是被禁止的,现行法律的规定和农村集体建设用地流转的实际情况发生明显冲突。新《土地管理法》规定的农村村民出卖、出租住房的情况,虽然允许集体土地流转,但也因缺乏可操作的具体规定,如对于流转的程序、流转对象以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定,实际无法进行。

　　另外,现行征地制度也有缺陷。新《土地管理法》对土地征用的范围有明确的界定,一般是政府的公益事业、公共设施和大型水利交通等用地才能办理征用。可是实际工作中,征地过宽过滥,几乎包括所有建设用地项目都在征用农民集体土地;而且征地补偿安置没有按照上级规定的标准及时足额到位。由于对征地没有限制,敞开式供应,所以必然导致集体建设用地流转受阻。

　　(二)产权不明晰,使得集体土地所有权得不到应有的保障

　　1.行政权代行土地资产经营权,直接侵害土地所有权。除农村出租住房由村民自行决定外,集体建设用地流转一般是由乡镇特别是村来具体操作,而不是由作为土地所有权人的村内集体经济组织施行。由于村内集体经济组织和村、乡镇两级集体经济组织是不同的利益主体,在利益关系不一致时,处于劣势的集体经济组织在他人代为行使土地权利的情况下其利益难以得到保障。

　　2.地方政府或农村集体经济组织将下级集体经济组织所有土地上收为本级所有。有些地方为解决土地产权主体不明确、权属不清、界限不明的问题,方便组织管理和登记发证,或为了城市建设用地统一规划和利用,将村民小组集体土地所有权上收,确定为村集体经济组织或乡镇集体经济组织所有,或将“城中村”或城乡镇结合部的集体土地“宣布”转为国有土地。