解读丨全国人大涉港决定草案法理依据充分

    十三届全国人大三次会议的一项重要议程就是审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》。上海交通大学凯原法学院教授郑戈接受采访表示，涉港决定草案宪制基础坚实稳固，有充分的法理依据；涉港国安立法采取“决定+立法”两步走的方式，合乎宪法、基本法，是依宪立法。

    涉港决定草案有充分的法理依据

    涉港决定草案，符合宪法规定和宪法原则，与香港基本法有关规定是一致的。十三届全国人大常委会副委员长王晨在作说明时指出，全国人民代表大会的相关决定，是根据宪法第三十一条和第六十二条第二项、第十四项、第十六项的规定以及香港基本法的有关规定，充分考虑维护国家安全的现实需要和香港特别行政区的具体情况，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出的制度安排。

    “依据宪法、基本法，全国人民代表大会完全有权力从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，这一点是明白无误、无可辩驳的。”郑戈告诉记者。

    从宪法看，第三十一条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。第六十二条规定全国人民代表大会行使职权时明确，“监督宪法的实施”“决定特别行政区的设立及其制度”“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这些条文说明全国人大有权推动在香港建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。

    香港基本法第23条规定，“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”。

    然而，香港回归20多年来，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，23条立法一直没有完成。而且，自2003年23条立法受挫以来，这一立法在香港已被一些别有用心的人严重污名化、妖魔化，香港特别行政区完成23条立法实际上已经很困难。香港特别行政区国家安全领域长期“不设防”状况亟待改变，“短板”亟待补上。

    “这个‘应’字清晰表明，23条立法是香港的义务和责任，而不是权力。从法理上讲，有权力施加义务的主体当然有权在义务方履行不能的情况下自己完成义务方本应完成的事情。但一些人(尤其是部分香港法律界人士)故意漏掉‘应’字，将自行就国家安全立法视为香港自治范围内的事情。在这种情况下，严格依照宪法规定来完成相关立法尤为必要。” 郑戈说。

    专家表示，基本法第23条是授权香港就国家安全自行立法，但并没有排除全国人大立法的权力。国家安全法立法从来就属于中央事权。世界上无论是单一制国家还是联邦制国家，国家安全立法都属于国家立法权力；无论是普通法国家还是大陆法国家，都制定有国家安全法。23条并不改变国家安全立法属于中央事权的属性，中央也并不因此丧失在维护国家安全方面应有的责任和权力。

    另，根据基本法第18条第三款，全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。“国家安全是国防和外交都要涉及的根本事项，也是国防和外交所要达到的基本目的之一，国家安全立法就是‘不属于香港特别行政区自治范围的法律’”。郑戈表示。

    因此，全国人大从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，宪法有授权，基本法有保障，履职行为正当，工作安排正常，完全合乎法理，完全于法有据。

    与此同时，涉港国安立法与基本法23条立法并不冲突。香港特别行政区根据基本法第23条规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务，应当尽早完成维护国家安全的有关立法。但任何维护国家安全的立法及其实施都不得同全国人大决定相抵触。

    涉港国安立法分两步予以推进，符合宪法规定，体现依宪立法

    全国人大常委会副委员长王晨在说明中指出，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，“采取‘决定+立法’的方式，分两步予以推进”。

    第一步，全国人民代表大会根据宪法和香港基本法的有关规定，作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，就相关问题作出若干基本规定，同时授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律；第二步，全国人大常委会根据宪法、香港基本法和全国人大有关决定的授权，结合香港特别行政区具体情况，制定相关法律并决定将相关法律列入香港基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。

    那么，涉港国安立法为什么要分两步走呢？专家解释，从法理上来说，两步走也是根据宪法要求，与宪法、基本法规定一致。

    郑戈告诉记者，主要原因有三点。宪法第三十一条和第六十二条第十四项规定了全国人大有权设立特别行政区，有权决定特别行政区的设立及其制度。“注意这是全国人大而不是全国人大常委会作决定。特区国家安全方面的制度属于基本制度，由全国人大而不是全国人大常委会来决定符合宪法，更具权威性。”

    那么为什么由全国人大常委会而不是全国人大来直接立法呢？“从法理上看，我国的《国家安全法》便是全国人大常委会制定的，如果适用于香港的维护国家安全立法反而由全国人大制定，在法律位阶上会存在问题。”郑戈表示。

    但根据宪法、基本法，全国人大常委会并没有直接制定涉港国家安全法律的权力。“基本法规定的全国人大常委会的权力只是解释基本法，而没规定它可以为香港立法。宪法中在规定人大常委会权力部分又没有提及特别行政区。只有全国人大在宪法中被明确赋予了决定特别行政区制度的权力。”郑戈表示，因此需要一个授权，全国人大通过决定授权给人大常委会进行立法，分两步予以推进，这一安排完全合乎宪法、基本法规定。