关键字：复议申请 具体行政行为 情形 人民法院 提起 当事人 诉讼 规定 复议 机关

　　复议前置时，复议机关怠于行使复议权包括两种情况：一是复议机关不作为;二是复议机关不予受理复议申请。什么是行政不作为，情况比较复杂，理论界也没有一个统一的说法，笔者倾向于最高人民法院江必新院长的观点。不作为是指行政机关在法定期间内或合理的期间内不给予答复或未作出任何行为，前提是行政机关在一定期间内没有任何作为。一般是指复议机关受理复议申请后，在法定的期间内不作出复议决定或其他任何决定。根据江必新院长的观点，可以看出行政不作为不包括复议机关不予受理复议申请的情况。因此，复议机关怠于行使复议权，既包括复议机关行政不作为，又包括复议机关不予受理复议申请。这也是笔者没有采用传统的“不作为”的概念，而采用“怠于行使复议权”概念的原因之所在。

　　根据我国的法律规定，复议有两种情形：一是前置性复议;二是选择性复议。针对选择性复议的情形，当事人对原具体行政行为选择复议后，复议机关怠于行使复议权时，当事人对原具体行政行为不服可以直接向人民法院提起诉讼，一般不会产生歧义。但是，针对前置性复议的情形，当事人对原具体行政行为提起复议后，复议机关怠于行使复议权时，当事人对原具体行政行为不服能否直接向人民法院提起诉讼，理解上多有分歧意见不能统一：一种观点认为，复议前置时，复议机关怠于行使复议权，当事人只能对复议机关的怠于行使复议权的行为直接提起诉讼，而不能直接对原具体行政行为提起诉讼。这种观点认为《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第22条的规定只能适用选择性复议的情形，而不适用前置性复议的情形。另一种观点认为，复议前置时，只要当事人向复议机关提出了复议申请，即使复议机关怠于行使复议权，当事人也可以直接对原具体行政行为向人民法院提起诉讼。这种观点认为，《解释》第22条既适用选择性复议的情形，也适用前置性复议的情形。

　　笔者认为，上述两种观点都有偏颇之处。复议前置时，人民法院要做好行政诉讼案件的受理工作，切实保护当事人的诉权，就要在案件受理工作中正确地理解和适用法律条文的规定。

　　《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第38条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人也可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”根据上述法条规定，复议前置时，公民、法人或者其他组织应当先向行政复议机关申请复议，对复议不服的，才能向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的，从其规定。