十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等的权益。”这无疑是为农村集体建设用地流转提供了政策保障。流转过程的收益分配，对规范流转管理具有决定性的作用，应当在流转制度建立以前充分考虑，以确保集体建设用地的流转规范运行。

　　收益分配的参与者

　　集体建设用地使用权流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益。这笔收益如何分配，是集体土地使用权流转制度建设中的核心问题。

　　在现行土地制度下，集体建设用地使用权与所有权一般都处于分离状态，土地使用权的享有者通常是土地使用者。因此，能够作为集体建设用地使用权流转主体的应该是土地使用权人和意向土地使用者。土地所有者(农民集体)在其土地所有权与使用权分离之后，并未丧失土地所有权，也当然享有土地转让收益分配的参与权，并据此获得应得收益。

　　同时，由土地的自然属性所决定，土地增值收益的形成，主要是社会经济发展和周边环境改善的结果，应以税的形式归属于全体社会成员。就此而言，国家也应成为土地流转收益分配的参与者。因此，在集体土地使用权流转中，土地收益分配关系的主体，应是土地所有者、使用者和国家。

　　收益分配的主导

　　各级政府不能成为集体土地流转收益分配的主导。

　　首先，土地使用权流转是一种交易行为，参与这种交易关系的主体只能是土地的权利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，没有理由成为集体土地流转收益分配的主导。即使政府作为投资者使土地增了值，也是由职责决定的，而不应成为主导土地使用权流转收益分配的理由。否则，就会将两种性质完全不同的关系混淆在一起，使集体土地使用权流转变为地方政府获取土地收益的途径和源泉。实质上是对集体土地权利人合法权益的剥夺或侵占。

　　其次，各级政府主导集体土地使用权流转收益的分配，很可能导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序。目前集体土地使用权流转基本上是基层政府在操纵的。在这种土地使用权流转中，政府所处的地位和所扮演的角色就决定了政府既是集体土地使用权流转的主导者，又是土地使用权流转的受益者，流转的土地越多，其收益越大。经济利益会驱使地方政府以土地使用权流转为借口，将农用地转为非农建设用地，其后果将是耕地保护制度难以落实到位。