摘要：我国农村土地法律制度存在明显的缺陷，以致集体土地所有权制度在实践中难以发挥预期的功能，鉴于主体的明晰是塑造集体土地所有权制度的基点、主体制度的健全是集体土地所有权回归私权品格的前提、主体制度的重构是保护农民合法土地权益的有效途径，故集体土地所有权制度乃至农村土地法律制度的改革与完善应以集体土地所有权主体制度的完善为切入点。

　　关键词：集体土地所有权;主体;私权;农民土地权益

　　关于我国农村土地的归属，《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”依据该规范的精神，《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》和《土地管理法实施条例》等法律法规均对农村土地的归属问题作出了规定。但因这些法律规范对农村土地所有权的规定都只有寥寥数条，不仅内容粗疏、不成体系，而且还存在明显的缺陷，致使集体土地所有权制度在实践中难以发挥预期的功能，也造成了法学理论上的重大分歧，故受到法学界的猛烈批判。其中，集体土地所有权主体制度更是为社会各界所诟病，从而处于学术批判的漩涡中心。针对集体土地所有权制度的改革和完善，多数学者主张以重新界定集体土地所有权之主体作为切入点，并认为这是重构我国集体土地所有权制度的前提。笔者对此观点深表赞同，下文拟对主体制度的完善在解决集体土地所有权制度中存在的各种问题的意义予以探讨，以期对推进农村土地法律制度的顺利发展有所裨益。

　　一、主体的明晰：塑造集体土地所有权制度的基点

　　权利是人的权利，没有无主体的权利。“法律概念体系的必要顺序是：主体是最基础的概念，代表法律的目的和最基本的价值来源;然后是权利和能力，是用来确定主体性内容的法律形式的;再依次往后是其他概念如义务、责任、赔偿、制裁、豁免和起诉等等。权利主体性是法律概念的根本所在，法律是权利的法，但首先是主体的法。”(高利红，2005)可见，权利概念不是目的自在的，而是从属于主体的概念的，保护人的主体性，就是权利概念的目的之所在;权利虽然是一个资格，但这种资格是属于权利主体的，权利概念的设定就是为了主体，主体是权利概念的价值渊源。(高利红，2005)而作为私法的民法是建构在权利本位基础上的，其规定了权利主体(自然人、法人和非法人组织)、权利客体(物、有价证券、智力成果、权利和非物资利益)、权利变动(法律行为和代理)、权利的类型(物权、债权、知识产权、人身权、继承权和亲属权)、权利保护的方式(民事责任)、权利保护的时间限制(诉讼时效)等，所以，在私法领域中权利处于核心地位，是法律运行的目的和动力。

　　由于权利与其主体密不可分，且权利又总是依附于特定的主体，正如李宜琛先生所言：虽然“现代民法为权利本位的法律，一切私法关系，皆为就权利关系而为规定，既如前述。故为私法关系之中心者，即为权利关系的中心，自不待言。权利必有所附丽，始能存在，是以权利关系之中心，即为所谓权利主体。”(李宜琛，2004)因此，民法的整个制度设计最终都必须围绕主体(即人)进行，民法的任务就是确立各种民事主体的资格和应有的法律地位，并保护其合法权益的实现。既然在民法中权利关系的中心是权利主体，所有权关系作为权利关系的一种自然也不例外，因而在确立了集体土地所有权主体为集体土地所有权关系的中心点之后，以完善集体土地所有权主体制度作为建构集体土地所有权制度的基点就成为一种必然的选择。

　　二、主体制度的健全：集体土地所有权回归私权品格的前提

　　在中国数千年古代文明中，整个社会体系排斥着民法精神，滞碍着民法的萌生和发展，从而使民族传统文化中，民法文化显得非常落后和贫弱。在此历史氛围下，传统文化将以其固有的社会传递规律和顽强的惰性印刻在中国现代法制实践的各个环节和层面，阻碍立法的创新与改革，干扰法律的操作与适用，影响法律的深层认同和社会化效果，破坏法律的应然秩序与期待价值(曹诗权等，1998)。新中国成立后，虽然经过长期努力，我国民事立法已经初具规模，但整体而言仍然较为落后。因改革开放实行社会主义市场经济不可缺少的就是完善的民法制度，而民法的完善最为重要的基础之一即为所有权制度的法律定位(渠涛，2004)，因此，所有权问题不仅为法学界所关注，并且也受到立法的重视。

　　在土地制度中，我国宪法、法律、行政法规等均对集体土地所有权作出了明确规定，尽管因制定(或修订)时的社会环境和经济发展背景存在差异，各法律规范对集体土地所有权制度的表述有所不同，但法学界一般认为，根据法律的规定，集体土地所有权属于一种民事权利。不过，由于我国法律对集体土地所有权主体形式的规定模糊不清，导致了民法学(物权)理论上对集体土地所有权主体制度的认识存在着诸多困惑，又因法律未具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序，从而造成了实践中集体土地所有权主体的“缺位”和集体土地所有权行使主体的“错位”，以致集体土地所有权制度的功能没有得到正常发挥。尤其是随着人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销，原来的集体土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了，故在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府职能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向非常突出，以致于在1990年代中后期，由于农业税费繁重，村集体甚至将税费收取作为日常工作的首要任务(徐勇，2003)。这种集体土地所有权与集体土地的行政管理权紊乱的结果突出表现为国家公权力对私权利的干预，使集体土地所有权的行使主体偏离了其原本应有的法律品格，甚至丧失了其作为法律主体的独立性而沦为国家的附庸。“国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权”，其结果导致“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权’，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种社会主义制度安排(周其仁，2004)。”可见，“当村集体的‘所有人角色’更多的是为完成政治上职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没(陈小君等，2004)。”此时，集体土地所有权的私权属性极大地弱化，而在一定程度上具有了公权性。