我国是一个人口众多，资源相对匮乏的发展中国家，特别是耕地资源，对中国而言尤为稀缺。近几年来，耕地面积锐减，而人口却不断膨胀，呈现出人口不断增长与耕地数量不断减少以及耕地质量不断下降的失衡局面。为了进一步了解耕地资源变化的特点与内在原因，本文从地方政府行为之一——收支行为的角度出发对耕地资源保护进行分析。谈到政府行为，就首先要界定政府行为主体的含义。“政府行为主体是指具有特定政治经济利益目标，并在特定环境下，采取可行措施满足其目标的行政组织。”本文所涉及的政府收支行为既包括政府各职能部门作为一个政府整体的行为，也包括政府各职能部门为达到本部门一定利益而作出的收支行为。

　　一、建国以来耕地变化分析

　　建国50年以来，我国耕地变化的总体趋势是耕地面积逐步减少。而且由于建国以来，我国各个时期的政府的政策偏好与政策取向不同，耕地总量变化呈现出阶段特征。1949—1957年，我国耕地面积呈净增长态势，至1957年，我国耕地面积达16.77亿亩，是我国建国以来的历史最高水平。从1958年起，我国耕地总量进入逐步减少的时期。1997年4月，中办、国办联合下发了11号文件以及1998年修订土地管理法以来，耕地占用数量有所下降。

　　在人均占有耕地方面，我国人均耕地面积最高年份是1952年，为2.82亩每人。但是从1953年开始，人均耕地占有量便逐步下降，一个重要原因是人口的增长速度在建国后很短的时间内即超过了耕地的减少速度。

　　由于各个地区的资源禀赋与经济发展水平不一样，耕地减少也呈在明显的地区差异。总的来说东部沿海地区要比中西部地区耕地减少的速度快。从1952年到1994年，东部地区耕地面积净减少2亿亩，而中西部地区合计减少0.5亿亩。

　　从耕地的质量方面来看，目前我国的耕地质量面临严峻形势。耕地肥力下降，水土流失，耕地盐碱化，耕地荒漠化，耕地污染问题日益突出。据统计，全国有9%的耕地有机质含量低于0.6%，而我国土壤有机质含量一般为1%—2%，全国耕地水土流失总面积0.454亿公顷，受乡镇企业污染的面积有186.7万公顷，受农药污染的面积达1333万公顷。

　　二、地方政府收入行为与耕地资源保护

　　由于农业是一个社会效益很高但比较利益很低的部门，地方政府为了本届政府的利益，各职能部门为了本部门的利益，在利益的驱使之下，地方政府与其职能部门便自觉或不自觉地忽略全局利益，进而耕地便成了敛财的牺牲品。在原有的土地管理法的环境下，乡级政府具有部分用地审批权，尽管宅基地有偿使用被取消，但相当多的地方依旧在变相实行，只不过换个名称而已。在这种情况下，县级土地管理部门与乡级政府之间利益不一致，都希望土地收入落入自己手中。但县级土地管理部门的派出机构(如乡土管所)为了自身开展工作的方便以及从自身利益出发，必需而且也容易与乡级政府达成某种程度的默契与协议，如此，耕地便常常被改作非耕地占用，使非法合法化。

　　一般说来，在市场经济条件下，某一资源的稀缺程度超高，其价格也就越高，在市场上拥有这一资源的交易者的地位也越高。而且，在市场经济条件下，资源和要素向比较利益高的部门流动和转移，是经济发展过程中的一个基本的和普遍的现象。对于各级地方政府特别是县、乡级政府而言，出于增加当地财政收入的需要，同样很难避免利益最大化的取向。由于我国实行的是土地公有制，任何一项用地都必须经过政府的同意并缴纳相当数量的“使用费”和税。在土地的出让市场与行政划拨市场中，只有政府才拥有把耕地转为非耕地的权力，因此国家制定的保护耕地的法律措施越严格，耕地的稀缺性越突出，利用控制耕地转为非耕地的权力谋取到的利益也就越高。也就是说，在对地方政府收支行为缺乏有效监督与约束的条件下，严厉的耕地保护措施只不过是地方政府及官僚牟取不当利益的一个得力工具或者说道具而已，并不能有效、切实地起到保护耕地的作用。可以说，地方政府利益膨胀、对本级本届政府利益最大化的追求，是造成耕地迅速流失的一个基本动因。

　　在中央政府强调加大宏观调控力度的政策环境下，一些地方政府提出“以地生财”的口号，并做出相应的政策安排。象1992年，全国范围内发生“开发区热”即是很好地体现了地方政府通过占用耕地，大量汲取耕地这一稀缺资源的土地资本的增殖收益而获得财政收入。据有关资料反映，“有些县级地方财政收入的20%—30%来自土地出让收益。有些典型镇政府预算外收入的80%来源于土地出让收益。”土地管理法及有关法律、法规规定：城镇建设，农用地转为非农建设用地，必须把集体土地征为国有后才能进入一级市场。有关文章指出：“多数县(市)在土地资本增殖收益的分配上给各乡镇留成的比例为40—60%，这就使乡镇政府占用农地的利益动机更为明确。”耕地中绝大部分是归集体所有，然而在耕地用途转用中，集体这一土地的所有者的地位显得无关紧要，在耕地用途转用的收益中，其得到的份额也很小。

　　地方政府行为不规范，不仅直接导致耕地面积的迅速减少，而且由于其不规范的收入行为，耕地的质量保护也间接或直接地受到威胁。由于各部门、各单位自收自支，不纳入预算管理，甚至也不纳入预算外管理范围，形成制度外收入，特别是近年来“一级政府，一级事权”规则存在的环境下，各级政府及其职能部门尽可能扩张其收入，而且各级政府机关、部门，权力环节或依托于政府权力的一些单位的各种收费简直是五花八门。混乱的、不规范的收费局面，一方面使得政府缺乏向耕地保护投入资金的必要的积极性，另一方面由于乱收费，加重了农户的负担及生产成本，抑制了农民投入资金改良耕地和培肥地力的可能性与积极性。

　　三、政府支出与耕地资源保护

　　政府支出，尤其是政府的投资行为对于耕地资源保护的影响是很大的。政府在耕地资源保护方面的支出与耕地保护的效果呈正相关，投入多，有利于耕地保护，反之亦然。政府投资方向的偏好也同样影响耕地资源保护。

　　在耕地资源保护上，地方各级政府无专门的人事安排，更无专项资金用于耕地保护。在基本农田保护区这个问题方面，不仅存在耕地保护措施不够有力、划定基本农田保护区不规范、有利于控制和节约用地的土地市场未能真正形成的问题，而且更为重要的是对于基本农田保护区的建立、管理缺乏必要的资金投入，这是问题的根本所在。基层的土地管理部门除了制止占用耕地用于非农建设外，就没有其他事了。由于地方政府和社会组织的第一个目标是稳定粮食和完成国家的粮食定购任务，耕地保护对于地方政府来说，只要在不影响其完成国家下达的粮食定购任务的前提下，便没有任何实质上的利益，对于官员的政绩也无任何的作用，因此，从地方政府的角度来看，耕地保护既无益于地方政府的收入又无益于地方官员出政绩，地方政府也就缺乏对耕地保护投入的积极性。如在农田环境保护方面便很明显的体现了这一点。地方政府为了壮大地方财政、培育财源，采取各种措施刺激乡镇企业的发展，乡镇企业污染物排放污染农田则过问甚少。随着乡镇企业的迅猛发展，乡镇企业污染物排放量已占全国污染物排放总量近30%，环境污染呈现由城市向农村急速蔓延的趋势。在全国三分之二的河流和1000多万公顷土地受污染，有的地区已达到了非立即治理的地步。