全国人大常委会分组审议农村土地承包法修正案草案

□　法制网记者　　蒲晓磊

“在看十九大报告直播时,习近平总书记讲到农村承包土地到期后再延长30年,当时我就想听一听农民的看法。我们家护工是甘肃农村的,我就让她帮忙,在她的微信群里作了些调研,请她家乡的人谈谈看法。”全国人大常委会委员方新说。

调研问题发出的当天,就引起了特别强烈的反响。

“他们坚决拥护农村土地承包再延长30年,认为这是给农民吃了‘定心丸’,也非常赞成所有权、承包权、经营权三权分置,还希望能坚持土地承包关系的稳定。”方新说。

11月3日,十二届全国人大常委会第三十次会议分组审议了农村土地承包法修正案草案。

一些常委会委员指出,农村土地承包法的修改很及时也很到位,体现了改革的要求,符合农村发展实际,特别注重对农民合法权益的保护,将一些改革的经验总结提升为法律规定,此次法律的修改,必将有力地促进农村经济发展、保持农村社会稳定、助推乡村振兴战略的实施。

一些规定原则性较强、如何认定承包地是弃耕还是休耕……针对草案中的一些规定,委员们进行了热议。

建议延长草地林地承包期

稳定农村土地承包关系并保持长久不变,有利于坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持土地承包关系稳定,核心是维护农民土地权益。

为此,草案规定,国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期,草案规定,耕地承包期届满后再延长30年。

分组审议期间,这一规定引起高度关注。

列席会议的全国人大代表徐爱华认为,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,有利于坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性的地位,坚持土地承包关系稳定,核心是维护农民土地权益。

一些委员认为,这一规定仍有进一步完善的空间。

“第二十条第二款规定,承包期届满之后,承包方按照国家有关规定继续承包,这款规定关系到农民对未来的预期,可以明确一下国家有关规定是什么。例如,参照草案第三十一条关于确认农村集体经济组织成员的规定,明确是法律法规,更好地体现全面依法治国的精神,让农民更安心。”傅莹委员说。

龚建明委员认为,草案修改、增加的条款只解决了耕地承包期的问题,并没有解决草地和林地的承包期问题,建议在这次修改的时候,拿出一个对草地和林地承包期的修改方案。

“耕地承包期届满后再延长30年,这个规定很好。从制度上看,草地林地也有承包期届满的问题,草原的牧民、山区的林农也有稳定承包地预期的需要,建议再明确。”王胜明委员说。

“目前有个别地方没有按照法律要求进行土地承包,应该纠正后再进行延包30年,不能再在原来错的情况下继续再错延包30年,原来的错误做法应该得到纠正。”列席会议的全国人大农业与农村委员会委员李登海认为,这个规定非常必要,政府一定要重视。

“三权分置”利于释放更多劳动力

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。目前,农村已有30%以上的承包农户在流转承包地,流转面积4.79亿亩。

为此,草案规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。同时,明确了土地承包权和土地经营权的权能。土地经营权流转后,为了加强对土地承包权的保护,草案规定,承包土地的经营权流转后,承包方与发包方的承包关系不变,承包方的土地承包权不变。

“我们家护工来自甘肃农村,她老家那些人都很赞成‘三权分置’。但希望在‘三权分置’过程中,特别是转移经营权以后,还是要坚持农田的定位,如果改变土地用途要特别慎重,哪怕就是种果树、种经济作物,再回头用作农田就很难了,所以希望‘三权分置’但要坚持农田的定位。”方新说。

“现在市场传统产业饱和,中小企业遇到的困难比较多,前年到陕西、甘肃搞调研的时候了解到,很多农民工外出打工要回来,如果回来没有地就麻烦了。”全国人大农业与农村委员会副主任委员欧广源坦言,自己那时候也有过一些担忧。

但“三权分置”的推进,解决了欧广源的忧虑。

“土地流转经营促进了现代农业的发展。前几年,我到四川成都平原调研时发现,有一个很现代的企业,总共有10万亩稻田,完全用现代企业化的理念经营,农民把地给了企业集团,该企业让农民在这里打工,农民就有了双重收入,一个是土地租用收入,还有在这里打工的收入,所以农民非常稳定和高兴。”欧广源说。

傅莹认为,“三权分置”是改革开放以来农村制度非常重要的进一步改革,意义重大,将会极大促进我国农业现代化发展,有力推动城镇化的发展,解放更多的农业人口,提高农业土地使用的效能,释放出更多的劳动力和资源。

“更重要的是,有利于广大农民获得更大的自由,更多的财富,维护农民这一庞大人口群体的根本利益,符合共同富裕的理想,也会极大地促进全面实现小康社会和中华民族伟大复兴的目标。”傅莹说。

应明确界定弃耕和休耕

为确保实行“三权分置”后不改变农地用途,草案规定,承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的,发包方可以收取一定的费用,用于土地耕作,连续三年以上弃耕抛荒承包地的,发包方可以依法定程序收回承包地,重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的,发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同,收回土地经营权。

一些委员指出,草案没有考虑到弃耕抛荒的承包地是今后轮作休耕地的情况。

周天鸿委员认为,为了保证土地可持续利用,我国现在正在大力提倡和促进休耕方式,以保留耕地的肥力,有的休耕方式达三年以上,希望对弃耕和休耕这两者有明确的概念定义,以免在实践应用中产生纠纷,特别是第五十九条第三款,只提弃耕抛荒年限,不提对承包地造成严重损害的后果,更容易引起纠纷。

龚建明提出,为全面落实党的十九大报告精神,建议增加一款“严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地、草原、森林、河流、湖泊休养生息制度,建立市场化多元化生态补偿机制”的规定,并建议在草案第四十条、第五十九条中增加“但属于承包地轮作休耕的不计入弃耕抛荒”的内容。

“按照新的要求,草案作出的修改,一方面,缺少对休耕政策的衔接；另一方面,一些条款按照原来的思路注重承包地的使用率,而忽略对承包期间的休养生息的问题。”龚建明建议,草案应做好与相关政策的衔接。

土地是农民工重大社保之源

鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程,现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂,按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求,草案规定,维护进城务工农民的土地承包经营权,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,是否保留土地承包经营权,由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户,纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益,为政策适时调整留出了空间。

方新认为,进城务工人员的土地应该保留,承包关系不变,无论到哪里打工,无论打工多长时间,农村也是家,土地也是根,“对于进城落户已经享有城市社保的,也是希望能不调整尽量就不调整,因为这也要分具体情况。如果一个村整体拆迁,要按政策办。但是如果一个村里的一个农户,这户人进城了,比如孩子上大学进城落户了,他们自己调整就行,不用村里重新调整。”

辜胜阻委员很赞同草案的上述修改。

“此前,有人认为农民工进城以后,甚至在城里落户后,就应该把土地承包经营权交出来,这一条实际上是非常重要的。因为现在农民工落户城市以后,要不要保留他在农村的权益,我认为还是应该由农民自己选择,而不是集体经济组织代他选择。即使落户以后,他进城就业是不稳定的。要强调坚持土地承包关系的稳定,不得打乱重分的原则。土地是农民工的重大‘社会保障’之源。”辜胜阻说。

董中原委员指出,在农村劳动力向城镇转移、农民工进城务工、创业过程中,很多人的土地承包权益受损,产生了很多矛盾,其背后实则有着深层次的原因。

“目前确认农村集体经济组织成员身份的规则在我国依然是一个法律空白,农业法、土地管理法、村民委员会组织法、农村土地承包法等相关法律都没有规定,而这一身份涉及重大经济利益,也与很多社会矛盾休戚相关。”董中原认为,本次修订农村土地承包法不应该回避这一热点、难点问题,应认真加以研究,并明确进行规定。