【摘 要】城市化是通向现代化的必经之路。自20世纪90年代，我国城市化发展迅速，尤其是近几年来，随着国民经济的快速发展，人口的增加以及农村人口向城市的聚集，我国的城市化进程加快，土地是城市化进程中必不可少的基础。也可以说，土地是城市化进程中“最主要、最能动”的部分。而恰恰就是城市化进程中的这个最主要、最能动的部分成了当前经济生活中的一个焦点，更明确地说，就是土地成为了农民、政府、投资商与居民共同关注的问题。应该说，为提升城市化水平，需要大量的非农业用地和土地用途的变更。这是与政府改善城乡面貌的强烈愿望和主动规划管理，投资商的热情投入，农民的积极配合分不开的。但是，存在的问题也是非常突出和严重的。一个集中的体现就是农用地征用的不合理，造成了大量失地农民失去生活保障。在一些地方，土地估价中的暗箱操作和利益驱动问题突出，成为扰乱土地市场的一大隐患。导致资源配置的失衡和社会分配的不公。一些城市由于受经济利益的驱动，为创造政绩、增加财政收入、改善部门福利，在经营城市的过程中，热衷于“低进高出”，追求“以地生财”。这突出表现在政府用计划经济的办法低价从农民手中拿地，而用市场经济的办法高价供地，从中获利。本文讨论我国目前阶段城市化进程中农用地征用过程中存在的问题及产生的原因，并就防止拉美化，建立和谐社会对城市化进程中的农用地征用提出建议。

　　【关键词】和谐社会 城市化 农用地征用

　　一、农用地征用和一级土地市场

　　我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，当农用地被用作商业、工业等非农用地时，就需先由政府征用为城镇国有土地;然后再由政府通过一级土地市场，也叫城镇国有土地使用权出让市场，土地出让给土地使用者，一级土地市场由国家垄断，由各级政府代表国家实际执行。在这两个环节中，土地估价的主体是同一个，但土地估价的方法和适用标准是不一样的。

　　农用地的征用补偿的依据是根据中华人民共和国《土地管理法》第五章、第四十七条“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”而政府在出让给土地使用者时，根据由土地管理部门每年公布的标准地价，以该标准地价为参考，根据该块土地的地理位置、周边环境及其他估价因素进行相应的上下浮动。由于土地征用补偿的价格是根据产值的倍数法计算出来的，因此价格非常低，而政府出让给开发商的价格是根据土地转用为商业用地或者住宅、工业用地后的市场交易价格，故价格很高。政府通过“低进高出”，就可以获得高额的差价收益。

　　在城市化进程中的农用地征用和出让的土地估价中，值得注意的是，地方政府在土地估价的两个主要环节中所承担的角色。在将农用地征用为城镇国有土地的过程中，地方政府是买方，而在一级土地市场上，地方政府又是卖方。地方政府的这种双层角色可以说是法定的，不可更改的，因为只有我国的土地属于国有，只有地方政府可以从农民那里征用土地，也只有地方政府有资格将土地出让给土地需要者。而土地的征用和出让都是由地方的政府部门土地管理局来具体执行的。对于土地估价的两个环节所适用的方法和标准也是由地方政府决定的。也就是说，在这两个环节中，行政因素左右着土地估价。地方政府的职责是代表国家行使对本地土地的管理权，保证土地得到合理和有效的利用，促进农村和城市的健康协调持续发展。但是政府自身往往定位不准，导致角色失当。在土地征用和出让的土地估价与买卖中，政府的角色简化成了近乎单一的掮客或经纪人。由于农民的土地只能由政府征用后才能出卖，而土地使用者所需要的土地也只能从政府手中获得，这使得：一方面，城市政府由于受经济利益的驱动，在房地产开发过程中，以计划经济的模式，利用政府的职权和各种行政手段，通过各种政府行为，以较低的价格从农民手中获得土地，另一方面，以较高的价格出让给土地使用者，从中获利。征地越多，所获的土地收益就越大，从而使城市化进程受到严重影响。而且这还导致在土地财产征收中普遍存在的公私不分问题，把被征收的土地统称为“国家建设用地”，其中既有为政府负责的公共基础设施建设征收土地的，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的，直接结果是政府动用征地权超出了“公共利益”的范围，出现了大量的“非公共利益”的征地行为，同时也造成了大量的失地农民，行政因素对土地的使用目的和土地价格的评估产生了过大的影响，从而也影响了和谐社会的建立。

　　由于城市化进程中的两个主要环节并不是彼此独立的，而是密切相关的，甚至可以说是两位一体的一个过程，这两个环节中的问题也是相互影响的，而它们产生的原因也彼此关联，因此我们在探讨这两个环节中存在的问题时就不能孤立地看待它们，而必须把这两个环节作为一个整体来讨论。

　　二、城市化进程中农用地征用存在的问题　　我国土地征用制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。由此也显露出现行土地征用制度在征地目的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端。

　　1、地方政府的急功近利，地价低进高出。土地出让逐步市场化以后，土地的市场价值得到体现，且在城市化的发展过程中不断增值。地方政府利用土地资产搞合资、合作经营，进行市政道路、交通等基础设施建设，从中尝到了甜头，这本是一件好事。问题在于许多地方的政府领导人片面地认为“经营城市就是经营土地”。他们从追求政绩出发，脱离实际搞地区经济建设，大面积屯地、大规模开发、大手笔造城，层层设置开发区，甚至大建形象工程，导致大片耕地被侵占，土地供应量失控，国有土地资产流失。另一方面，政府用计划经济的办法低价从农民手中拿地，而用市场经济的办法高价供地，从中可以获得很大的利润。由于经营土地能带来大笔财政收入，使地方政府热衷于大量征地，“以地生财”。目前一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的甚至高达60%以上，正是这种趋利动机，引起地方政府过多过滥批地，从而严重影响了城市化进程中的土地价格评估。