摘要：广东省是我国经济发达地区，在发展经济和耕地保护方面的矛盾比较突出。广东在农用地用途管制和耕地保护方面有成功的经验，同时也存在着诸如突破规划指标、新的耕地保护目标责任书尚未签订、机制不完善以及建设用地需求较大而耕地后备资源匮乏等方面的问题。据此，本报告提出了：加强土地利用总体规划管理工作;从严从紧控制农用地转为建设用地的总量、结构和速度;完善耕地保护机制，加大耕地保护力度等建议。

　　按照咨询研究中心农用地用途管制相关问题研究调研计划安排，赴广东调研组于2007年5月16日～23日，对广东省的广州、江门、阳江三市及所属的花都市、开平市、阳西县进行调研。重点了解国发〔2004〕28号、国办发〔2005〕52号和国发〔2006〕31号文件中关于耕地保护内容的贯彻落实情况、经验做法、存在问题、有关对策和建议。调研组与省、市、县(市)国土资源管理部门及有关单位、乡(镇)、村干部群众代表进行了座谈讨论，并实地考察了土地开发整理现场。现将调研情况报告如下：

　　一、基本情况和主要做法

　　广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为288.25万公顷，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。

　　广东省地处我国改革开放的前沿地区，经济社会发展速度较快，2006年，广东省生产总值达到26万亿元，占全国的1/8，财政收入5000多亿元，占全国的1/7。但是，耕地保护与经济建设的矛盾一直比较尖锐。近年来，广东省各项政府和有关部门认真落实耕地保护目标责任制，实施土地用途管制。1999年至2006年，全省建设占用耕地连续七年实现占补平衡，基本农田面积始终保持稳定。但这种耕地保护总体形势危机。现有耕地和基本农田“不算耕地减少”、“可调整的基本农田”较多，真要调整将要付出高额代价。

　　(一)强化制度建设，落实耕地保护目标责任制

　　2006年，广东省政府制定下发了《广东省地级以上市人民政府耕地保护责任目标考核办法》(粤府办〔2006〕17号)。明确规定，地级以上市人民政府对《广东省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。省政府每年对8～10个地级以上市(全省共21个地级以上市)进行一次考核;在五年规划期内对每个地级以上市至少考核两次。省政府每年对各地级以上市的耕地保护责任目标考核结果和抽查情况进行一次通报。把耕地保护责任考核结果，列为各地级以上市政府市长工作业绩考核的重要内容。对考核不合格的责任人，按程序依纪、依法处理。为进一步规范对耕地保护工作的考核，省国土资源厅会同省直有关部门研究制定的《实施细则》，将于近期公布实施。

　　(二)严格土地利用总体规划和年度计划的实施管理，为落实农地用途管制提供了基础

　　为落实土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，全省一方面是严格实施现行的土地利用总体规划，在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关。对不符合规划确定的管制原则和农用地转用，不予通过审查;另一方面，全省建立了“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对全省土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。并根据国发〔2006〕31号文件有关规定，建立健全用地计划的评估考核机制。省国土资源管理部门按照国发〔2006〕31号文件精神，严格土地利用总体规划调整、修改条件，禁止通过调整规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田依法上报国务院审批行为。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，现已完成送审稿，近期将报省政府审议。

　　(三)落实占用耕地补偿制度，确保依法占用耕地的占补平衡

　　1、按照国土资源部《耕地占补平衡考核办法》(2006年33号令)的要求，广东省建立了补充耕地储备制度，明确各地在用地报批时实行先补后占，并针对省内部分市(县)耕地后备资源不足的实际，按照依法、平等、自愿、有偿的原则，采取了地级以上市之间耕地储备指标有偿转让的措施，确保全省耕地的占补平衡。

　　2、加大自筹资金补充耕地的力度，鼓励多渠道筹资。2005年4月制定了《关于规范地方自筹资金补充耕地项目前期工作管理的通知》，2006年，全省验收自筹资金，新增耕地超过13万亩。经国土资源部批准，省内开展了城镇用地增加与农村建设用地减少相对挂钩试点工作。

　　3、强化了耕地占补平衡考核工作。

　　4、以建设促保护，加大基本农田建设力度。近年来，已划定284.67万公顷基本农田保护区，探索建立基本农田保护的长效机制。去年11月，国土资源部已确定在化州市、龙川县和雷州市设立三个国家级基本农田示范区。此外，省国土资源厅与有关部门协调，将建立6个省级、20个地级市基本农田示范区。针对国家和省的重点建设项目选址确实无法避开基本农田的情况，省国土资源厅会同省农业厅起草了《广东省非农建设依法占用基本农田跨地级以上市补划规定》，已报省政府审批。

　　(四)认真开展国土规划编制和土地利用总体规划修编工作，为下阶段实施土地用途管制，切实保护耕地打下良好基础。

　　作为省部合作试点项目，广东省国土规划经过一年多的努力，15个专题研究已通过了专家验收。目前，正在编制总体报告，今年底将全部完成规划编制工作，上报有关部门审批。新一轮省级土地利用总体规划修编前期专题研究成果，经省政府同意已上报国土资源部，6月底将完成省级土地利用总体规划大纲初稿。广州、深圳、江门、清远四市的市级规划大纲初稿已基本完成，其余市级规划大纲将于10月底形成初稿。在规划修编中，坚持了以保护耕地特别是基本农田为重要因素的指导思想，确保现有基本农田总量不减少。现有建设用地占辖区土地总面积比例较高的东莞市(已占到40%左右)，还开展了《东莞市空间管制策略研究》和《东莞市土地利用极限研究》等项专题，寻求最佳的土地利用方式和用地结构、布局，研究成果对珠江三角洲地区的用地结构和产业布局的调整，提高土地利用效益及土地节约集约利用将起到有益的作用。