众所周知，土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。在阶级社会里，土地关系一直是法律关系的重要组成部分，因而历代统治阶级都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。同时土地权属只有明确才能激发土地效用的充分发挥。而我国目前现行的关于农村集体土地所有权的立法尚存不少缺陷，很多方面的规范比较模糊，现实中难以操作。本文将简要分析集体土地所有权制度目前存在的一些问题，并提出自己的一些看法与完善建议，不当之处，还望指正。

　　一、农村集体土地所有权制度的问题分析

　　(一)、集体土地所有权主体虚位

　　“集体”是由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体，集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全面支配权。我国现行农村土地集体所有权中，由于“集 体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位，这是我国农村中出现大量侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下两个方面：1.农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。世界各国认为的“公共利益”严格限定在国防、环境保护，公共活动场所等方面，而我国则扩大到国家的一切经济活动范围。我国土地管理法第23条第2款规定：“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠”即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。2.集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在两个层次上：(1)国家通过行政权力， 侵犯农村集体土地的经营收益。农民经营使用土地，一方面要向集体上交提留或承包费用;另一方面要向国家低价交售农产品和农业税，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。(2)国家侵占农村集体土地流转收益， 根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有人一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库。集体土地所有者的主体地位无从体现。

　　(二) 集体土地所有权客体范围不清

　　现行宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地，自留山也属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3 条规定：”农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地“，”国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地“属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使对我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的。如城市市区范围内，存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的城市不断涌现，老城市市区的不断扩大。新设建制市的市区土地是否自然而使原集体的土地变为国家所有?同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有，这种模棱两可，含含糊糊的规定，连立法者也解释不清楚。

　　(三)、集体土地所有权权能残缺

　　现行法律中，集体土地所有权主体模糊导致了所有权的虚置，集体土地所有权权能是不完整的，国家只在名义上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则无实际内容。在具体权能设置上，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是相当有限的，最终支配权掌握在政府手中。在现行法律制度下，集体土地使用权不能像国有土地使用权那样可以进行有偿转让，而是必须先由国家实行征收变为国有土地后再进行有偿转让。农民集体的土地所有权，到底应包含哪些权能，可以说是作为规范不动产权利基本法的《物权法》应该首先明确的内容，而目前草案回避这方面的规定，不能不说是物权立法的缺憾。

　　二、完善集体土地使用权制度的看法和建议

　　(一)、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人

　　要成为农村集体土地所有权主体，不仅要有法律上的承认，还要有该组织客观存在的真实要件。对农村集体土地所有权主体进行确认要有三个条件。首先，要有土地管理法对其资格的规定;其次，农村集体经济组织应具备民法通则上规定的法人条件，即一是依法成立，二是有必要的财产或经费，三是有自己的组织机构和场所，四是能独立承担民事责任;另外，作为农民集体经济组织应有长期生活于该集体内的农业人口。只有同时符合以上条件才能成为农村集体所有权的真正主体。从法律的角度出发，笔者认为应该把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上的人，具有主体资格。从法律的角度出发，笔者认为应该把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上的人，具有主体资格。

　　(二)、使集体土地所有权名符其实

　　从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能-处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因此，若使集体土地所有权名符其实，必须赋予其处分权，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员的基本生活保障。