行政复议条例对复议审查依据明确规定：“复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。复议机关审理民族自治地方的复议案件，并以该民族自治地方的自治条例、单行条例为依据。”行政诉讼法第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据”(人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以民族自治地方的自治条例和单行条例为依据)，第五十三条规定：规章作为“参照”。实践中，在“依据”上存在两个问题：一是行政复议条例规定的复议审查依据与行政诉讼法规定的行政审判依据明显不一致，行政诉讼法对规章只作为“参照”，而行政复议条例不但把规章作为依据，而且上级的决定、命令也作为依据;二是行政复议条例规定的依据不太准确，主要是有的规章及上级的决定、命 令违反法律、法规的规定。如都作为审查依据显然不妥。行政复议条例的规定排出不了违法的规章、决定、命令作为审查依据。为了避免规定上的不一致和解决违法的规章、决定、命令不能作为复议审查依据的问题，行政复议法征求意见稿第十九条规定：“复议机关具体办理复议事项的机构应当以事实为依据、以法律为准绳，对被申请人的具体行政行为是否合法、适当进行审查”， 避免了与行政诉讼法的规定不一致，同时也排出了违法的规章、决定、命令作为依据的可能性。但在征求意见中，各地提出了不少的意见。山东省认为征求意见稿对复议审查的依据，一是不明确，二是不一致，三是面窄(不包括规章)，实践中难以操作。复议审查依据应以法律、法规、规章为依据。理由是目前行政执法绝大多数是依据法规、规章，如只规定“法律”为依据，行政复议机关不好操作，建议沿用行政复议条例关于复议审查依据的规定，认为原复议条例的规定正确、科学、合理。显然在对法律的理解上有歧义;安徽省提出，征求意见稿规定复议机关审查具体行政行为应以“法律为准绳”，虽然避免了因“参照”和“依据”等规定所引发的一些实际问题，但又过于宽泛，而且与行政诉讼法关于行政案件审理依据的规定不一致。显然也没有完全理解起草者的意图。在研究上述意见的基础上，结合行政复议条例实践中存在的问题，国务院提交全国人大常委会的行政复议法草案规定：“行政机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出具体行政行为的证据是否属实、充分，适用法律规范是否正确进行初步审查”，试图对“适用法律规范是否正确”的审查来解决复议审查的依据。“法律规范”是法律、法规、规章等依据的总称，包括法律、法规和合法的规章以及上级行政机关的规章以下的规范性文件。全国人大常委会委员们讨论中，有的委员提出：审查依据是行政复议机关开展工作的重要保障，应当是行政复议法所要解决的主要问题之一，行政复议的依据不明确，行政复议机关无所适从，无法审理复议案件，草案不应回避这一问题。看来委员们对草案有关复议审查依据的规定和表述还不满意。最后，行政复议法把“法律规范”表述删掉了，规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”“适用依据错误的”决定撤销。这里的“依据”没有规定是法律、法规还是规章和规章以下的规范性文件，但“依据”必须正确。所谓“依据”正确就是依据必须合法。因此，如果合法的规章及规章以下的规范性文件包括上级行政机关的具有普遍约束力的决定、命令也应作为复议审查的依据。这样，复议审查依据应包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例以及合法的规章及规章以下的规范性文件。行政复议审查的依据分述如下：