行政诉讼是对行政机关具体行政行为的评判,评判内容不外乎具体行政行为的合法性与合理性。如何把握合法性审查标准、合理性审查原则,换言之是行政行为违法、行政不当的界别标准,在理论和实践中都有不一致的认识,笔者试图通过对行政行为违法及行政不当界别标准的研究,以期对司法实践有所启示。

　　一、行政违法与行政不当的比较

　　世界各国行政法理论对行政违法与行政不当尚没有统一的界定, 狭义的理解行政违法是指行政主体亦称行政权主体(行政法律关系的管理主体)即国家行政机关及其公务员在行使行政职权、履行行政职 责中违反行政法律规范的行为,即构成行政违法。由于行政法律规范没有统一完整法典、实体与程序合一、内容广泛等特点,行政违法的判定需要法官在零散、广泛的法律规范中抽象出行政行为的合法要件和一般原则。行政违法是以违反法律规范有效要件,以合法性审查为基础的。这种合法性应当包括行政行为的主体、行政行为内容、行政行为的程序、行政行为的适当性(合理性) 。同样狭义的理解行政不当是指 行政行为以合法为前提,是一种有瑕疵的行政行为(或称其为行政瑕疵)。行政不当发生在法律允许的范围之内,在满足主体、内容、程序、适当性(合理性)要求后,由行政主体依照惯例、精神等自由裁量的行为,是以自由裁量权为基础的。由此确定以合法性、合理性审查兼顾之标准界定行政违法与行政不当的依据。

　　可见行政违法与行政不当存在较为明显的界限:(1)行为的合法性不同。行政违法行为是不合法行为,而行政不当在形式上仍属合法范畴;(2)行为效力不同。行政违法自始无效,而行政不当仍有法律效力; (3)行为的责任不同。违法应负行政责任,而行政不当只负改进之责;(4) 处置方式不同。违法行为在司法审查中应予判决无效并撤销,行政不当一般应维持该行政行为。由此行政相对大对行政违法行为享有一定的和平抵抗权,而对于一般的行政不当行为,依行政权公定力原理 , 行政相对人不得抵抗,必须先行服从。

　　二、行政行为合法要件的内容

　　法律上应当确认行政行为的合法与违法的标准。但实践中,行政行为这一标准是分散的、不统一的,那种由法律设定行政行为要件之标准也是难以实现的,只有在法律规范中寻求相对的统一性,在审查各种不同行政行为合法性时,既要考虑这些统一要件,也要兼顾相应行为的具体合法性标准。

　　(一)行为主体合法

　　1、行为主体是行政机关。

　　行为主体必须由行政机关或法律、法规授权组织。要确定行政行为的行为主体是否合法时,必须审查行政行为的实施者是谁?如果是行政机关,则只要审查相应行政机关是否依法设置,是否有相应组织法根据;如果是法律、法规授权的组织 , 则要审查法律、法规授予该组织以相应权限;如果是行政机关和法律、法规授权组织的工作人员,则要审查这些人员是否确定为相应机关、组织的工作人员,是否受该机关、组织所派遣实施相应行为; 如果是行政机关委托的组织或个人,则要审查行政机关是否确实有此委托,有无委托书或者其他证据。总之要确定行政行为的主体合法,首先必须确定行为是否为行政主体所为,行为实施者是否代表行政主体,根据行政主体的指派或委托实施相应行为的。