为更好地开展《划拨用地目录》修订工作，2005年5月28日部利用司在北京召开了专家研讨会，就部法律中心提出的《划拨用地目录》修订稿征询专家意见。现将有关情况综述如下。

　　一、关于划拨用地目录修订的原则

　　1、坚持依法修订的原则

　　与会专家认为：修订《划拨用地目录》要坚持合法性的原则，对《土地管理法》和《城市房地产管理法》已经明确规定了可以划拨的范围，划拨目录可以解释，但面一定要窄。《城市房地产管理法》规定了“确属必需的，可以由县级以上人民政府批准划拨”，可以从“确属必需”这方面做些文章，确需划拨的，一定要在法律规定的范围内。

　　2、坚持严格控制划拨用地范围、推进市场供地的原则

　　与会专家认为：严格控制划拨用地范围，是理清目前土地使用权性质的必然趋势。划拨目录只是一个过渡，发展的方向是土地供应逐步走向市场，修订时要坚持有助于土地集约利用、土地市场化配置的原则，将可以进入市场进行流转的部分放到出让土地的范围之中去，才可能防止土地的不合理配置和土地的严重浪费，防止变相倒卖土地现象的蔓延，真正使国家从城市地产中获得更多的收益。

　　3、坚持公共产品原则

　　与会专家认为：从城市经济的发展看，城市提供的产品有三种类型：通过市场交换的私人产品，完全是通过政府提供来满足社会需要的纯公共产品，介于二者之间的准公共产品，既可以由私人投资经营，也可以由国家投资经营。产品在使用消费上的排他性越低、产品价格的政府管制程度越高，产品的公共性程度就越高;产品转让交易的频率越高、使用消费上的排他性越强、产品生产的同业竞争程度越高，产品的私人性程度就越高。

　　产品的性质，关系到用地性质，完全是由政府投资的提供公共产品的用地是公共用地。生产准公共产品的领域既可以是政府投资，也可以社会投资，用地是准公共用地的性质。划拨用地应当限定在公共产品用地上，这就需要根据产品的公共性程度确定划拨用地目录。公共产品有几大类投资：一是非政府组织、非营利组织、社会福利性质的投资，不以营利为目的;二是财政投资;三是企业投资，有投资回报的途径。只要有投资回报的，不应纳入划拨。

　　也有专家认为：确定划拨用地，不能只看投资主体，要看给社会提供了什么样的产品，如果提供的产品是一样，就应该受到同样的对待，这才是公平的、好度量的。

　　4、市场互补的原则

　　在市场经济条件下，某些私人产品不同程度地具有公共产品的属性，如面向中低收入人群的政策性补贴住房等，对于这类性质的用地，出于弥补市场缺陷的需要，应当纳入划拨用地目录以划拨方式供应。在我国体制转轨时期，某些用地主体正处于市场经济体制转轨过程中，对于这类单位的用地，能够从原划拨用地目录中剔除的应当尽量剔除，也可减少后续的管理成本，但在有偿出让时保证其用地价格适当。

　　5、坚持市场公平的原则

　　国有企业用地有两种情况：一是国有公共企业，如造币公司，这类国有企业的用地应当保留在划拨用地目录内;一是赢利性国有企业，其生产经营性用地应当从原划拨用地目录中取消，以保证市场的公平性。

　　6、坚持可操作性、便利管理的原则

　　制定划拨用地目录，是保障公共利益的需要，是规范土地产权制度和土地市场秩序的需要，同时也是促使政府管理便利化和规范化的需要。划拨用地目录是指导性的，修订时要本着可操作性的原则。

　　二、关于修订的工作思路

　　1、修改目录要有明确的法律依据。经营性、非经营性、营利性与非营利性这些概念法律和理论上没有明确的概念，不好操作，可以从提供的产品性质上加以考虑，有时要考虑投资主体。

　　2、修订的步子不能太大。国务院28号文件精神是逐步实行有偿，划拨目录要逐步修改，不能一步到位，也不能一网打尽，没有把握好的，不能去掉。同时，目录要与国家产业政策相一致，目录是动态的，可以进行调整。

　　3、土地划拨应与土地规划、产权登记、征地制度统筹考虑。规划是土地利用的功能分区、空间上的安排，虽然符合了划拨的条件，但其他约束条件、时序上不符合，也不能划拨。是否划拨取得，应从产权登记上显示出来，不同取得方式在产权的用益形式上、在产权的处分上要有显示。另外，要与土地收益分配机制、宏观调控的政策结合起来。

　　三、关于划拨用地的范围

　　与会专家一致认为：应严格控制划拨用地范围，推进土地资源的市场化配置。划拨用地范围应限定在《土地管理法》规定的范围内，部门规章可以进行细化，但必须在法律行政法规规定的范围内，只有提供纯公共产品、没有投资回报的，才可以划拨。

　　四、关于争议较大的部分条款修订的建议

　　1、关于“邮政设施用地”

　　与会专家一致建议：目前邮政服务提供的产品倾向于私人产品，以收费实现自身流转，应该有偿使用土地。

　　2、关于“城市基础设施用地”

　　部分专家认为：燃气设施，很多已是企业化经营，提供的是准公共产品，是收费的，不应再列入划拨的范围。

　　也有专家认为：水源地与取水工程、净水厂等是不可分割的工程，应该保留划拨;燃气设施中的配套设施应具体化;供热设施中的电热厂应继续保留划拨;根据国家对广场的政策，城市广场不应该再划拨;公共交通设施应限定为市内公共交通;公共绿地应限定社会公共绿地。此外，城市基础设施用地还应包括路灯、城市排水、污水处理、消防、路标用地。

　　3、关于“非营利性教育设施用地”

　　部分专家建议：营利非营利很难界定，本次修订划拨用地目录虽然不完全强调投资主体，但在教育设施用地部分应考虑投资主体，只限定为政府投资举办的方可划拨。

　　也有专家建议：教育设施用地，在说不清楚限定语的情况下，可以笼统一些;同时，高等教育提供的不完全是公共产品，带有私人产品的属性，应当划拨和有偿供地相结合。

　　部分专家建议可以从义务教育上做文章，不管投资主体，只要提供的是义务教育，用地可以划拨，高中以上教育可以出让和划拨供地相结合。

　　4、关于“经济适用房”

　　与会专家对经济适用房划拨用地提出了质疑，因经济适用房是临时性的政策，另外目前经济适用房户型较大，已丧失了政府保障低收入家庭住房的初衷，应该取消划拨用地。